论我国公证机构的法律定位

王秀云

公证制度作为我国一项带有国家权威的证明制度，自1979年恢复重建以来，一直为我国政府适度调控重大民商事法律行为，建立社会主义市场经济发挥着重要作用。公证制度是一项国际通行的法律制度，具有确认证据效力、赋予债权文书强制执行力等功效，是现代国家确保民商事活动顺利进行的一项重要法律制度。但在实践过程中，由于我国公证制度发展较慢，实务中经常出现由于公证机构的法律定位模糊、职能缺失而引起的公证服务秩序混乱，违规办证等情况。要解决以上问题，就必须重新审视我国公证机构的法律定位，完善公证制度的设计框架，将公证制度与法院诉讼程序、仲裁机构的仲裁程序无缝衔接，真正发挥公证制度建设社会主义经济秩序，保障民商事法律活动顺利进行的功能。

我国公证机构的法律定位模糊具有一定的历史因素。在1951年初，司法部曾经发文指示，所有行政区的公证业务应当由本辖区内各个人民法院统一领导，这一时期公证机构还不是独立的机构，只是法院内设的一个部门，没有独立的编制和财务系统，公证制度此时也不能发挥出自己应有的作用。1982年，《中华人民共和国公证暂行条例》颁布，该条例规定公证处属于国家公证机关，公证处受司法行政机关领导。这一规定虽然将公证机构从法院内部解脱出来，但仍然没有赋予其足够独立的法律地位，其职务的升迁、人员的进出等重大事项仍然由司法行政机关决定。且在计划经济的体制影响下，产品交易、企业设立、动产买卖等活动都属于国家计划经济体制管理范围，所有的都要按照计划进行，当时的法律也没有规定哪些事项是必须，公证机关的设立实际上成为摆设。随着公证制度的逐步发展，我国对于公证机构法律定位的探索开始步入正轨，2007年，国务院审批通过了《关于深化公证工作改革的方案》，方案提出：当前我国所有公证机关都要从行政编制向事业制方向过渡，在此基础上，公证处要独立开展国家规定的各项公证活动，经营自理，风险自担。这一规定实际上将隶属于行政体制下的公证机关解脱出来，变成独立的事业单位，公证机关由行政机关变成了自负盈亏、自担风险的事业法人。但由于公证工作的独特性，文件也对部分活动进行了限制，比如公证活动的收费标准、公证人员的能力水平等，国家要么出台收费标准依据，要么通过设定从业人员入职标准，以保证公证活动对社会生活的促进和保障作用。

长期以来，由于立法的缺失，我国公证处的法律界定比较模糊，出现了不同性质的公证处，其中最具代表性的是四种，包括行政体制的公证处、事业体制公证处、合作制公证处以及合伙制公证处。虽然我国《公证法》对公证机构进行了界定，其指出公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。这一表述事实上也没有对公证机构的法律定位进行一个明确的界定，从其立法技术上开看，实际上立法机关认可了当前我国公证机构多种体制并存的现状。

笔者认为，这种立法方式仍有待商榷。公证制度对一国民商事活动有重要影响，其体制的设立直接关系到民商事活动能否顺利进行，公证制度的确立应当与我国政治、经济和立法相适应，不能一味照搬外国公证制度。要想解决当前我国公证市场不正当竞争问题，就必须统一公证机构的组织形式。就公证活动本身的性质而言，公证机构要依法独立行使国家证明权力，独立承担民事责任，就必须具备相应的民事主体资格，否则，就应当是行政责任或者其他责任。对此，许多实务工作者主张我国公证机构实行法人制度，在确立其民事主体地位的同时，鉴于公证活动的社会性和公益性，加入部分行政因素。综合以上不同公证处的性质，笔者认为事业单位性质的公证处最符合当前我国民商事活动的需要。

事业单位性质的公证处具有其他性质公证处不能比拟的优点，在运行机制上，事业体制的运行比较灵活，能充分实现自收自支，责任自担的设定目标。在责任承担方面，事业体制也有许多优点，作为民事活动的证明机构，一旦公证处在活动中因过错致使民事主体受损，被侵害人可以要求公证处承担相应的民事责任，这种做法无疑对公证处的公证活动进行了更高的要求，有利于公证活动质量的提高。与此形成对比的是，行政体制下的公证处，由于公证活动属于行政活动，就算因公证行为致使被侵权人受损，其赔偿主体也不是公证处而是国家，这种行政责任不能落实到具体的责任主体身上，会阻碍公证活动的高质量开展。另一方面，事业体制公证处对其业务自负盈亏、自担风险，这就要求公证处提高自身的服务质量，在与其他公证处竞争中取得优势。竞争机制的引入也成为提高公证质量和公证服务的保障之一。

通过以上分析，笔者认为：公证机构是社会中介组织，对于正处在行政权社会化进程中的中国而言，能分担政府的部分社会责任，并提出以社会中介组织为导向改革我国公证机构的措施。公正机构的改革方向应当是以独立的事业单位法人方向发展，不断拓展公证的服务领域，增加服务种类，提高公证法律服务水平和效率，做到公益性与服务性相结合，建立起功能明确、运行流畅、高效便民的公证制度，形成布局合理、公平公正的中国特色社会主义公证体系。

参考文献：

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