美国开放数据建设及其对我国的启示

摘 要：随着大数据时代的到来，许多国家的政府已成为本国最大的数据资源生产者和拥有者，掌握着社会上超过80%的数据资源。政府数据资源蕴含着巨大的经济和社会价值，随着公众要求获取和利用政府数据的呼声越来越高，如何满足公众对政府开放数据的需求，已成为政府部门亟须面对的重大挑战。美国是政府数据开放的先行者，本文将深入探析美国政府数据开放的发展历程、最新进展与挑战，并在此基础上，探讨其对中国的借鉴意义。

关键词：大数据；政府数据；开放数据；美国；借鉴

一、美国政府开放数据的法律依据及演变

美国政府数据开放制度的基石可追溯到独立战争前后。当时，乔治·华盛顿和一些理论家就提出了关于公民知情权的概念。美国宪法中有关言论自由和新闻自由的条文为政府信息公开提供了保障。1789 年的《管家法》（House-keeping Act） 对联邦政府的政务公开作了相关规定，授权联邦政府各部门行政长官管理其部门文件的整理、保存和发布。

20 世纪初，随着世界民主政治的发展和经济格局的变化，现代行政国家开始兴起，美国联邦政府的职能开始逐渐扩大，公民的知情权变得愈加重要。美国国会于1946 年通过的《联邦行政程序法》（Federal Administrative Procedure Act） 第三部分规定，行政机构必须让公众能够获取其行政资料。

1966 年颁布的《信息自由法》主要是针对纸质信息，但是随着计算机技术的发展，随之产生了大量的电子信息。由于年代背景所限，《信息自由法》没有包含明确的要求联邦政府公开其电子数据的条款，出台新的法律以应对信息时代政府数据公开问题的意义重大。1996 年，美国国会颁布了《电子信息自由法》。该法案弥补了 1966 年《信息自由法》无法应对新时代政府数据公开的不足，是计算机时代美国公民获取政府信息的重要保障。

在电子信息自由法颁布之后，2007年12月31日，布什总统签署了《2007 政府公开法案》，进一步强调了政府公布电子数据的重要性，并以法律形式规定下来，并设立了政府行政办公室，专门监督政府电子数据的开展情况。同时，该法令规定对不按照规定期限开放的政府机构给予扣除经费的惩戒措施。此法案有大大的提升了政府效率，具有划时代的意义，被认为是开放政府的首先发起标志。

奥巴马上台后，积极推动制定了《开放政府指令》（US Open Government Directive），并于2009 年颁布实施。该指令规定了开放的三个原则：透明、参与和协作。它要求在政府网站上发布更多数据，通过网站数据开放使公众了解更多政府信息，促进公共对话。

2012 年5 月，美国联邦政府发布了最新的电子化政府执行策略——“数字政府：构建一个更好服务于美国人民的21世纪平台（Digital Government：Building a 21st Century Platform toBetter Serve the American People）。在该发展策略中，政府开放数据即作为一项重要的支撑基础。美国联邦政府希望，能将政府所持有的资料从原本以文件（Documents/Content）为主体的数据形式，逐渐转变为开放数据形态（Discrete Pieces of Open Data），借助数据标签等管理工具组合成不同数据集，以提供新的用途。

2013 年5 月美国政府发布了要求更高的“开放数据行政命令”（OpenData Policy），要求政府各相关部门公开教育、健康、财政、农业等七大关键领域的数据，并对各政府机构数据开放时间提出了明确要求。

二、美国政府开放数据的主要内容

目前，美国政府开放数据主要集中在公共服务、科技和商业三大领域。

1.公共服务领域

美国政府开放数据在公共服务领域主要以电子政务开放数据为主。最重要的数据开放平台是奥巴马政府2009 年推出的数据美国（www.data.gov）。2009 年1 月，美国总统奥巴马签署了《开放透明政府备忘录》，要求建立一个更加开放透明、参与、协作的政府。同年，数据开放门户网站Data.gov 上线，政府开放数据运动由此展开。美国联邦政府在Data.gov网站上公开了大量资料库，包括农业、经济、医疗等来自美国联邦政府各个机构的全面原始数据。截至2013 年5 月，Data.gov 提供了来自172 个联邦政府部门、机构和组织的373029 条原始和地理空间数据、1209个数据工具、350 个固定终端应用和137 个移动终端应用。

2.科技领域

在科技领域，作为科技强国，美国积极推动科技数据开放。美国希望利用大数据技术以及开放数据在多个领域实现突破，包括科研教学、环境保护、工程技术、国土安全、生物医药等，研发计划涉及了美国国家科学基金会、国家卫生研究院、国防部、能源部、国防部高级研究局、地质勘探局等6 个联邦部门和机构。

如今，美国不仅是全球首个将大数据从商业行为上升到国家意志和国家战略的国家，也是数据科学家和面向未来的大数据人才培养和储备启动最早的国家。

3.商业领域

在商业领域，美国企业拥有对于数据重视和应用的历史传统，IT 基础设施完善，各种精准营销理论和实践都走在世界前列，比如基于网络数据、消费数据、信用卡数据挖掘的精准营销等，谷歌、IBM、YAHOO 等都有领先成果。沃尔玛“啤酒+ 尿布”，以及谷歌公司通过大数据分析成功地预测流感暴发等都是经典案例。

三、美国政府数据开放政策的特点

2009年1月21日，在白宫，美国总统奥巴马强调建立一个开放透明、公民参与、多方合作的政府，并要求在120天内指定一个切实可行的政府数据开放方案。奥巴马在刚上任时设立了联邦政府首席技术官会同美国联邦管理预算局（OMB）共同制定一套可行的计划，落实总统上任后的第一个任务——建立一个前所未有的透明和开放的政府。上任伊始，奥巴马就迅速推行联邦政府内部透明开放的改革。开放是趋势，是顺应时代的发展潮流。美国政府数据开放政策的特点主要包括：

1.立法促开放

联邦政府出台相关的法律法规和政策，有力地促进和保障了各级政府部门对开放数据的支持。例如，2009 年颁布的《开放政府指令》，对政府建立一个开放数据库提出了明确的要求。

2.政府带头搞开放

美国采取类似于负面清单的方式开放政府数据，规定除了国防、外交、内部人士消息等九类信息不开放之外，其他数据都必须开放。联邦政府的Data.gov 网站已成为美国最大的开放数据门户网站。

3.引导鼓励社会应用开放数据

美国政府采取了一系列方便和鼓励措施，激发企业和创新者利用开放数据开发更多的应用，促进经济增长和就业。2009 年，美国政府明确要求，政府各部门开放的数据必须是机器可读、标准化、高价值的数据。Data.gov 在提供海量原始数据和数据集的同时，还提供了大量分析数据的工具，期待用户能够挖掘利用这些数据的价值。

4.注重数据安全、隐私保护和保密

在政府数据开放过程中，美国十分注意数据安全，有关法律对此有专门规定，联邦政府设立了专门的机构，依法对所有上传到开放数据网站上的数据进行保护、管理与监督。

四、美国开放数据建设经验对我国的启示

1.完善政府数据开放的法律法规

近年来，国际上政府数据开放的呼声越来越大。我国社会各界的呼声也日益高涨。经历了反复的修改和讨论，被人们称作中国的“阳光法案”的《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日正式实施，从而迈出了我国建设“阳光政府”的重要一步，这对于各级政府而言无疑是一场深刻的革命。然而我国与欧美发达国家相比差距还很大。

为此，我国可以在国家层面制定相关法规或政策，为政府数据开放工作提供政策保障和支持，具体来讲主要包括以下几个方面：

①要明确开放范围。我国应加强相关立法，清晰制定规则，以促进开放数据。②划开放次序。我国可以先开放关系到公众切身利益的，便于推动用户参与的政府数据，并按照需求导向，把政府数据开放重点放在用户最需要开放的主题范围上。③开放数据运动面临信息安全、隐私以及数据质量等诸多挑战，这需要制定关于数据主权、数据安全和个人隐私权的法律，为政府数据开放创造完善的制度基础。

2.扩宽数据开放广度深度

美国政府数据开放的成功经验告诉我们，数据覆盖面广，形式多样是政府数据开放的基础，而畅通的信息获取途径则是数据开放的桥梁。美国国家数据开放网站Data.gov的建立为公众获取数据的广度和深度提供了保障，大大提升了数据获取的效率。

中国政府应该更多地借鉴这种思想，整合政府数据。近年来，我国也相应的做出了一些数据开放的措施，比如：我国政府“三公经费”的开放。截至到2014年8月19日，共有57家中央单位公布2014年“三公经费”预算。“三公”包含因公出国（境）费，公务用车购置及运行费，公务接待费三项。与2013年相比，预算花费总体呈下降趋势。

但同样是“三公经费”，与美国相比，我国“三公经费”公开的内容却过于宽泛。如中国只公布公务车的支出总额，而美国政府部门公开的数据不但包括公务用车的数量，支出，耗油量等，甚至还包括了具体的费用明细和那些人在何时用车等细节。

中国政府开始进行大规模的数据采集是进入到了21世纪之后才开始进行的。2003年，我国民政部开展了社情民意调查，并研发了社情数据库，将此次调查结果和数据向全社会开放。这是我国在全社会层面首次开展的调查，具有重大意义。但是也因为我国的数据收集工作才刚刚起步，因此在数量和质量上都有待于进一步提高。

从历史发展的角度来看，中国拥有的数据量还很小，我们应该加快数据的收集力度，细化公布的内容，学习美国政府建立以用户的需求为导向，提供按照主题进行分类的数据群，并全面覆盖所有的内容，方便用户查找。同时，提供多种类型和格式的数据与应用工具，这样做的目的是使用户更方便对数据进行开发利用。数据开放应充分考虑初级用户的需求，接受来自不同层次的用户的需求，是公众可以更好地了解政府的运行，细化数据，提高数据的实际应用性，加深数据开放的广度和深度。

3.加大社会监管督查力度

迄今为止，我国还没有建立专门保障公民获取政府数据权利方面的监督机构。

从美国的实践来看，数据权利的监督主体为社会公益组织。我国《社团登记管理条例》规定，社会团体的申请者，需首先在民政部门登记注册，并经由相应的主管单位审查通过，方可向登记机关提出申请，申请批复后，该团体方可成立。不难发现，申请成为社会团体的程序非常复杂，而中间又因为主管机构不愿意承担担保责任，而困难重重。因此我国大部分的社会团体因为无法注册只能成为公司。据统计，我国现有NGO企业达到一千多万，但是通过注册取得合法身份的组织只有大约四十多万。这些已经注册的公益组织受政府部门的监管，因此很难起到监督政府机构的作用。而以公司形式运营的机构面临着诸多法律问题，运作的风险和成本均非常高。这使得有效的对政府数据开放进行监管在实际操作中缺乏行动力，我们要建立公开公正的政府的愿景很容易落空。因此我国政府应该努力做到以下几点改善这种情况：

首先，我国政府应该降低监督类公益组织的准入门槛。保障公益组织为了帮助公民获取政府信息而发声的权利，真正对政府部门起到监督的作用，从而提高我国开放政府，透明政府和阳光政府的建设步伐。

其次，提高公益组织的社会影响力。作为公益组织，应该有效利用社交媒体提高其知名度和影响力。同时招募更多的志愿者，吸引更多的人才，才能提高公益组织自身水平，更好地为公众服务。

最后，政府应建立相应扶持公益组织的政策，加大对公益组织的扶持力度，例如：提供税收优惠，简化公益组织的准入门槛，建立专项资金，增大对公益组织的支持力度，免费向公益组织提供政府信息资源并引导其对政府信息地开发利用等。

4.推动数据平台的搭建工作

从2009年美国数据开放门户网站Data.Gov投入使用以来，开放数据运用在美国甚至全世界迅速发展起来，不论是美国国会立法网站TrackGov.us的开通还是Data.Gov信息平台的搭建，通过这些数据平台都使得政府运作更加透明化，有利于政府的办事效率提高和执政能力的增强。

我国也应该早日实现数据平台的搭建工作。数据开放的平台建立有助于我国政府在技术上实现数据开放的目的。我国各级政府数据开放缺乏统一的标准，统一的模块，因此造成数据不兼容，数据混乱等现象。开放平台的建立有利于解决这一问题，同时开源的数据代码，免费提供给公众，可以发挥群众的智慧，符合当今社会开源的理念。这必然也会吸引更多的人来开发，可以降低成本，提高效率，灵活高效。搭建数据开放平台，为建立一个开放的政府打下坚实的技术基础，从而满足人民的需要，更好的为公众服务，促进社会的改革与创新，拉动经济增长，为我国全面协调可持续发展保驾护航。

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作者简介：

戴斯琪，武汉大学 政治与公共管理学院，行政管理专业，2014级硕士研究生。