户籍改革破冰前行

辛圆+张尼

户籍制度改革的核心是建立与统一城乡户口登记制度相适应的一系列制度保障，因为这些才是捆绑在户籍上的利益。

9月19日，北京发布户籍制度改革的实施意见。至此，除西藏外，大陆其余30个省份均已出台户籍制度改革意见。各地普遍取消农业与非农业户口性质区分，部分地区放宽落户条件。各地方案中还提出建立或完善居住证制度，其中多地已出台具体办法。

取消农业与非农业户口性质区分

国务院2014年发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。

而在已出台户籍制度改革方案的30个省份，普遍提出取消农业户口与非农业户口性质区分，有些省份还对此制定了具体的时间表。

例如，北京此次明确，取消农业户口和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。

安徽此前提出，户口登记不再标注户口性质，不再出具关于户口性质的证明；贵州则明确，从2015年6月1日起，在“户别”栏不再登记农业或非农业，统一登记为家庭户或集体户。

部分地区放宽落户条件

国家版的户籍改革意见提出，要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

记者梳理发现，部分省份全面放开落户限制地区的范围更大。

例如，四川提出“全面放开大中小城市和建制镇落户限制”；山西提出“全面放开建制镇和中小城市落户限制”，贵州也提出“全面放开中小城市和建制镇落户限制”等。

对于大城市的落户条件，国家版的户籍改革意见规定“大城市对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年”，而河南缩短为“不得超过2年”，安徽缩短到“不得超过3年”。

在特大城市的人口规模控制方面，北京上海等地均严格划出常住人口上限。

北京提出，到2020年，全市常住人口控制在2300万人以内，城六区常住人口在2014年基础上下降15个百分点左右。上海则明确，到2020年，全市常住人口规模控制在2500万以内。

广东出台的《意见》里强调，广州、深圳市要根据综合承载能力和经济社会发展需要，加快调整人口结构，重点吸纳本地经济社会发展急需的各类型专业人才落户。要按照总量控制、公开透明、公平公正的原则，对达到规定标准条件的人员，允许在当地申请常住户口。

利益的重新调整与分配

户籍制度一直被认为是社会不公的主要表现之一。自上世纪50年代中期开始实行以来，农民被长期限制在农村从事农业生产。许多农民工及其后代在一个城市生活多年，却因没有户口而无法享有和城镇居民相同的教育、就业、医疗、养老权利。

在中国社科院农村发展研究所研究员李国祥看来，“城乡一体化”的户口登记制度在本轮户籍制度改革中意义非常大。“这结束了中国自上世纪50年代起的户籍二元体制，这不仅是相关部门工作内容上的合并，更是常年来固化在不同户口上的利益的重新调整、分配。”

去年11月，在中共中央发布的“十三五”规划建议中，深化户籍制度改革成为关注重点。这项改革要促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。

2016年4月，国家发改委规划司司长徐林曾在新闻发布会上公开表态称，今年首要任务，是使所有的地方都能够出台具体落实国务院户籍制度改革的做法和政策。

建立和完善居住证制度是标配

《居住证暂行条例》自去年公布以来，多地相继出台了本地区的实施办法。而在各地的户籍改革方案中，也都将完善居住证制度作为重点工作。

上海提出，要研究完善上海市居住证管理办法及其配套政策，进一步健全以居住证为载体的基本公共服务及便利提供机制。

北京也强调，要贯彻执行好本市居住证制度，同时建立健全以居住证为载体的基本公共服务和便利提供机制。未来北京要稳步扩大居住证持有人享有的公共服务范围，并逐步提高服务标准。

有些地区则对居住证未来的功能做出更明确的规划。例如，在浙江出台的《意见》中，不仅强调要严格执行流动人口居住登记制度，准确掌握流动人口基本情况，还进一步提出，要实施IC卡式居住证，逐步把居住证建成集行政管理、公共服务、金融、商业应用等于一体的综合性卡证。

居民制度给予农民平等的待遇

实际上，各地在落实国务院文件上对于开放户籍制度都有各自的小算盘，这也使得政策总体进展稍显缓慢。人们担心的是，农村城镇化可能导致的农民“失地”问题。还有分析人士认为，中国的户籍制度改革使得农民向城市转移，将提振二三线城市的房地产市场。外界也担心，三四线城市可能会有大量人口进入，而这会推高城市的房价。

但是专家也表示，没有必要对上述问题过度担心。国家行政学院教授竹立家日前在接受媒体采访时表示，居民制度不是剥夺农民的财产，而是给予农民平等的身份、平等的待遇。“居民户口既不是变成非农户口，也不是过去概念的城市户口，而是强调在国土范围内，都是平等的身份。”

北京大学社会学教授陆杰华也表达了相同的观点。他指出，户籍改革有不同的路径，即使放弃土地，也不应该像过去那样简单给予现金补偿，肯定要在社保、基本公共服务上拉近和城里居民的差距，否则仅仅给房子、给钱，福利待遇却没有跟上，农民也不会愿意。

而对于农民向城市转移会推高房地产，中国人民公安大学教授王太元认为，一些城市不大可能因为农民进城导致房价大涨，相反却可能促进小城市政府保障房的发展。

在专家看来，户籍制度改革的核心是建立与统一城乡户口登记制度相适应的一系列制度保障，因为这些才是捆绑在户籍上的利益。北京最新公布的《意见》就提出，下一步将建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。

值得注意的是，北京的《意见》还提出，要严守人口总量红线，积极推动“人随功能走、人随产业走”，不断降低中心城区人口密度。

在中国，日益增加的人口压力已经成为了施压特大城市的一把“利剑”。毫无疑问，决策者希望中国特大城市的人口调控应通过优化人口空间布局，改善人口结构，实现人口与经济社会发展之间的匹配平衡。