新型农业经营主体发展现状及体制机制创新——以四川省德阳市为例

傅雪梅　陈光燕　陈凌珠

（1四川农业大学管理学院，四川成都611130；2中国农业大学经济管理学院，北京100094）

新型农业经营主体发展现状及体制机制创新——以四川省德阳市为例

1傅雪梅2陈光燕1陈凌珠

（1四川农业大学管理学院，四川成都611130；2中国农业大学经济管理学院，北京100094）

培育新型农业经营主体是现代农业的必由之路。文章基于对四川省德阳市新型农业经营主体发展现状的分析，指出专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业以及经营性农业服务组织等新型农业经营主体培育和发展取得较大进步，但在发展水平、市场主体意识、土地流转、政策扶持、融资保险等方面还存在诸多问题。基于此，文章从构建多元分类支持机制、构筑两大监管体系、优化生产要素配置以及优化社会服务环境等方面提出促进新型农业经营主体健康发展的对策建议。

新型农业经营主体；发展现状；体制机制创新

一、引言

党的十八大报告提出：“培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”这为未来农业体制机制创新和现代农业发展指明了方向。党的十八届三中全会以及2013年、2014年、2015年中央一号文件都强调要着力培育新型农业经营主体。新型农业经营主体是适应现代农业发展和市场竞争，促进农民增收致富，推动我国城乡协同发展的必然之路，是现代农业的推动者与践行者。目前，国内外学者对于新型农业经营主体的研究涉及到内涵和分类、角色定位、历史演进等方面［1-3］。在对新型农业经营主体调研时发现，其在经营规模、辐射带动、盈利能力、资金来源、市场导向、销售渠道等方面具有明显优势，但也在政策界定、土地获得、金融支持、社会服务、政策效率、后继人才等方面存在诸多发展约束，其中国家政策效率问题主要表现在政策落实不到位、税费不规范、补贴不够精准等方面［4-6］。为此，本文以四川省德阳市为个案，探讨德阳市新型农业经营主体发展存在的问题，以期发现新型农业经营主体发展的一般性规律，提出普遍适用的新型农业经营主体体制机制创新建议。

德阳市位于成都平原东北部，南靠成都，北接绵阳，大部分地区属都江堰自流灌区，区域农业生产条件较好，是四川省重要的粮、棉、油、猪、蚕、菸的生产基地。目前，已建成蔬菜、生猪、家禽、食用菌、药材等十大优质农副产品基地，是国家级苗畜、苗禽基地市、省级优质瘦肉型生猪出口基地市和省级优质粮油生产基地。德阳市农业产业基础雄厚，新型农业经营主体种类较多，总量较大，各类培育扶持政策较多，所以选取其作为研究区域。本研究的数据来源于2009-2014年《德阳市统计年鉴》以及德阳市农业、畜牧、发改等部门提供的内部资料。

二、德阳市新型农业经营主体发展现状

近年来，德阳市把培育发展新型农业经营主体作为“新常态”下破解“三农”难题的重要抓手，作为解决今后农村“谁来种地”和“如何种地”的突破口，出台了一系列支持新型农业经营主体发展的政策措施，各类新型农业经营主体得到较快发展。截至2014年9月底，全市共有各类专业大户14374户、农民合作社1974家、家庭农场43家、农业产业化龙头企业628家、经营性农业服务组织276家。

（一）专业大户数量多且发展迅速

专业大户作为一种以家庭为单位从事农业规模化经营的新型农业经营主体，兼顾了家庭经营和规模化经营的优势，利益主体清晰，内在发展需求强烈，充满发展活力。目前德阳市共有各类专业大户14374户，占农户总数的1.4%①德阳市“专业大户”的界定标准：大宗粮油生产和水果药材种植经营耕地面积30亩以上、蔬菜生产经营耕地面积10亩以上、食用菌生产年产10万袋以上、畜禽养殖大家畜年出栏50头以上、小家禽畜年出栏2000只以上、水产养殖水面30亩以上，均可认定为“专业大户”。。在蔬菜种植和养殖业领域，大户种植和大户养殖已成为一种趋势，发展迅速，正在逐渐成为蔬菜种植和畜禽养殖的主要生产方式（见表1）。

表1　德阳市专业大户基本情况

表2　家庭农场基本情况统计表单位：个

（二）家庭农场发展开始起步

家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。家庭农场依法享有企业法人资格，可以较好解决农民的市场主体地位问题，有利于农民在市场经济活动中维护自身权益。2014年7月3日，市委农工办、市工商局、市农业局等部门联合下发了《德阳市家庭农场认定和登记管理指导意见》，改变了家庭农场工商登记无据可依的局面。截止至2014年底，全市已有工商登记的家庭农场82家，形成初步发展之势（见表2）。

（三）农民专业合作社加速发展

农民专业合作社作为一种农户互助合作性质的经济组织，在有效解决农户“小生产”与“大市场”的矛盾，提高农民组织化程度方面发挥了重要作用。在《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布以后，德阳市农民专业合作社呈现先慢后快、加速发展的势头。截至2014年9月底，全市在工商部门登记注册的合作社已达到1974家。其中仅2014年1-9月新增合作社就达到413家（如表3所示）。

表3　2014年1－9月新增合作社基本情况

德阳市农民合作社主要由本地大户、农村能人和村组干部为主牵头成立，已形成生产经营型、专业服务型、经营实体型、主体带动型和技术服务型等多种模式。此外，合作社标准化生产和品牌化经营意识不断强化，全市已有165个合作社获得无公害农产品质量认证，有76家合作社获得绿色产品认证。

（四）特色龙头企业群基本形成

德阳市龙头企业起步早，发展快，在推进全市农业产业化、促进农民增收中作用明显。围绕优质白酒、软饮料、粮油制品、烟草、肉食品、果蔬等“六大”重点产业链条，全市已形成以食品加工为主导，以粮油、畜禽、果蔬、中药材、水产、食用菌、林木、棉纺等为骨干的农产品生产加工经营群。龙头企业品牌培育快速发展，已有中国驰名商标2个，省级著名商标4个，以及多个市级著名商标。德阳酱油和中江手工挂面等获批国家地理标志保护产品，无公害农产品认证达40余项，国家绿色食品认证30余项，有机产品认证3项。目前全市年销售收入1亿元以上的龙头企业36家，10亿元以上的4家，30亿元以上的2家，50亿元以上的1家。从业人员总数122670人，其中：固定职工49190人，季节性用工73480人。2013年销售收入达到389亿元，净利润25.83亿元，职工工资福利总额21.21亿元。

（五）经营性农业服务组织功能显著

现代农业的发展离不开与此相适应的专业化服务。德阳市各类经营性农业服务组织通过为农户、专业大户、农民专业合作社等提供农业生产各环节的专业化服务，在推进农业规模化经营，实施农业标准化生产，降低农业生产成本等方面提供了有效支撑。如广汉市连山镇惠民农机作业专业合作社和农业综合服务专业合作社围绕粮食产业，为连山镇及周边乡镇粮食种植专业合作社及其他种粮大户提供从土地耕整、育秧、栽插、病虫防治到产品收割全过程的“一条龙”服务，极大地提高了农业生产效率，有效解决了当前农户家庭经营办不了、办不好的事。据统计，全市经营性农业服务组织拥有固定资产20567万元，主要设备3248台套，从业人员8294人，其中：长期从业人员2025人，临时从业人员4135人。2013年服务组织实现机收机播面积26.2万亩，植保统防面积9.5万亩，代耕面积3.2万亩，技术指导6.2万人次，畜禽防疫232.4万头（只）。

三、新型农业经营主体发展存在的问题

（一）数量多而质量不高，辐射带动能力有限

一是新型农业经营主体发展质量参差不齐。以农民专业合作社为例，德阳市1974家合作社中，正常经营的只占60%，其余多为空壳社、挂牌社。农民合作社规模普遍较小，成员在10人以下的占51%，10～50人的占25%，50～100人的占7%，100人以上的仅占17%。二是内部管理制度不健全。突出表现在农民专业合作社，其民主管理、民主决策原则未得到很好落实，缺乏有效的监督和制约，“精英俘获”现象较为普遍，合作社内控制度不健全，内部运作不规范，突出表现在合作社会计制度的企业化运作方面。三是缺乏带动力强的大规模龙头企业。628家农业产业化龙头企业中，国家级龙头企业仅有1家，省级龙头企业23家；年销售收入1亿元以上的龙头企业36家。全市销售收入超过一亿元的农业龙头企业仅占5.73%，而小型企业占到94.27%。市级及其以上龙头企业主要从事农产品初加工，大多处于微利阶段。

（二）市场主体意识不强，经营管理能力有限

新型农业经营主体市场意识不强。德阳市新型农业经营主体的经营者大多文化素质不高，没有接受农业产业的系统化教育和培训。受自身文化素质和业务素质的影响，大多新型农业经营主体的市场主体意识不强。突出表现在农产品生产经营过程中只求数量不求质量；重视生产，不注重销售；片面强调政府主导农业生产和服务，自身主观能动性调动不够等。

（三）土地流转困境难破，规模扩张能力受限

随着新型农业经营主体规模的扩大，对基地、晒场、仓库等辅助设施建设用地及牲畜圈舍等生产设施建设用地的需求相应提高，而能流转到的土地却不足。然而，形成对比的是，德阳农村主要劳动力大量外出，以及农业生产效益较低，土地撂荒现象较多，这部分撂荒的土地很难集中到新型农业经营主体手中。此外，尽管当前的农地流转方式呈现出多元化趋势，但是德阳市80%以上土地流转都发生在小规模分散经营农户之间，急于外出务工者或劳动力不足的家庭通常以较低租金甚至零租金，将土地转让给同村亲戚或邻居。只有剩余少部分土地短期转让给小部分种养大户，而且外出务工者稳定回乡后，大多要收回土地，造成种养大户不能长期有效承包土地，面临无地可租和租期较短的困难处境，打乱甚至打消规模投资计划。

（四）扶持政策存在偏误，政策供需对接不够

一是部分补贴政策设计不合理。现行农业补贴政策是直接发给拥有土地承包权的农民，而非直接从事经营的专业大户，多数专业大户未能享受政策实惠；一些先进、实用的农机具没有纳入补贴范围，而纳入补贴范围的农机具有些却不适用；存在空壳社套取国家补贴的漏洞等。二是各项支农政策存在脱节现象。不少支农政策是通过部门条条下达的，各项政策之间缺乏整合性和衔接性，尤其表现在财政扶持资金的缺乏整合上；部分扶持政策的灵活性不足，与生产经营需求不匹配。三是用电、税收、用地等优惠政策落实不到位。如对国家规定的“一般纳税人从合作社购进的免税农产品，可按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额”等税收优惠政策，在有些地方落实不到位。

（五）融资与保险的困难，稳定发展受到制约

农业生产的季节性决定了资金周转的阶段性压力较大，各类新型农业经营主体法定登记的不动产数量少，缺乏有效的担保抵押品，新型农业经营主体信用制度难以建立，金融机构投放风险较大，不愿借款。农村金融机构贷款利率高，审批时间长，手续繁琐，新型农业经营主体贷款时间长，成本高，最后导致资金需求量大但融资困难。

农业生产面临市场和自然双重风险，经营风险高、面宽量大，投入的人力大，核损压力大，保险公司不愿意开展农业保险业务。现有农业保险品种单一、赔付额度低、理赔手续麻烦，保险公司对风险较大经济作物种植和特色养殖不予承保。虽然，主要的大田作物和部分养殖业已经有了政策性保险，但一些区域性特色产业保险仍存在缺位。

四、创新体制机制，促进新型农业经营主体健康发展

德阳市新型农业经营主体发展存在的问题也是全国各地新型农业经营主体发展存在的普遍性问题，为此本文从多元分类支持、监督管理、生产要素配置、社会服务环境优化四个方面进行了体制机制设计，以期能够为促进我国的新型农业经营主体健康发展提供参考。

（一）构建多元分类支持机制，提升政策瞄准精度

1.瞄准多类型经营主体，相机择用补贴与奖励两项措施。瞄准多类型新型农业经营主体，根据经营类别制定差异化扶持政策。第一，对于种粮类经营主体重点施用补贴政策，将粮食种植规模与补贴额挂钩，特别加大对德阳地区小麦、水稻等主粮生产类经营主体的补贴力度，改变单纯按照种植面积申报补贴的方式，探索按照粮食产出交易量进行补贴的方式，避免补贴被套取现象。第二，对于非种粮类农化经营主体综合运用补贴与奖励两项措施，宜补则补宜奖则奖。第三，对于市场价格波动较小、市场风险相对较小的养殖类、经济作物类等经营主体以奖励为主，强化经营主体市场主体意识，培养经营主体自身发展能力；对于市场价格波动较大、市场风险相对较大的养殖类、经济作物类等经营主体以奖励为主补贴为辅，在适度帮助经营主体减轻市场风险的基础上，增强新型农业经营主体的“自生能力”。

2.瞄准“社区亲和型”经营主体，分类施用扶持政策。瞄准“社区亲和型”新型农业经营主体，优先提供政策支持。对于身处农村，有农业生产经营管理经验，与农业经营所在地有较为紧密的地缘或亲缘关系的新型农业经营主体优先提供补贴、奖励及其他政策优惠措施，充分利用“社区亲和型”农业经营主体容易融入乡村社区网络的特点，促进新型农业经营主体与社区关系的改善，减少其生产经营风险，依托新型农业经营主体与社区农民的密切联系，形成对周围社区普通农户的示范带动作用，更好地促进普通农户转变农业发展方式。对于“外部植入型”新型农业经营主体，因与所在社区没有关联，也少有农业生产经营管理经验，多与外来工商资本投资农业生产有关，融入乡村社区需要一个过程，需要相关政策强化“外部植入型”新型农业经营主体建立与所在社区的利益联系机制，充分发挥新型农业主体带动作用。

（二）构筑两大监督管理体系，提质增效健康发展

1.构筑前期审核体系，遏制空壳化现象。构筑新型农业经营主体前期审核监管体系，有效遏制主体空壳化现象。完善区域各类新型农业经营主体申请、审核、注册规章与执行流程，提高市场准入门槛，将工商行政管理部门的实地勘检作为注册登记的前提条件；农民专业合作社、农业企业等新型农业经营主体要有健全的领导班子、财务班子，有合理的发展规划等；严格按照章程办事，对于符合要求的新型农业经营主体，应简化登记手续，合理进行登记，对于不符合要求的新型农业经营主体，应坚决予以否决。同时，尽快制定工商资本租赁农地的准入和监管办法，严禁擅自改变农业用途。

2.构筑运营监管体系，遏制不规范行为。构筑新型农业经营主体运营监管体系，有效调控生产运作过程中的不规范行为。探索设立定期回访制度、日常巡查制度、长驻工作队制度，积极引进第三方监督力量，依法对新型农业经营主体进行引导、监督、管理，规范其运作行为；做实新型农业经营主体绩效考核制度，优化考核奖励体系，有效避免套用政府资金、空壳化运作等现象的出现；增加违法违规行为的处罚力度，切实引导新型农业经营主体合规运行，有效保护农民权益。创新新型农业经营主体解散退出机制。对新型农业经营主体经营行为进行动态监管，引导规范参与年审，不合规对象应强化整改，甚至撤销营业执照，对其依法取缔。

（三）促进生产要素优化配置，激发主体经营活力

1.建立“三级”农地流转市场，拓宽渠道有效盘活撂荒土地。优化土地流转方式，规范土地流转市场，强化流转服务功能。建立健全以德阳市各县（区）级为中枢（县级农村产权交易服务中心）、乡级为平台（乡镇土地流转管理服务中心）、村为网点（由村文书兼任土地流转信息员）的农村土地承包经营权交易服务体系。强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务，加强农村土地承包经营权流转纠纷调解仲裁体系建设；鼓励农民采取土地互利互换方式，继续推广农地适度规模经营“小集中”，积极探索“农民专合组织＋土地”“土地股份合作社＋土地”“合作农场＋土地”等模式、方法，多渠道盘活农村撂荒土地，切实解决农村土地闲置与用地需求紧张并存难题。

2.量身打造多维动态融资模式，积极探索新型抵押贷款方式。为各类新型农业经营主体量身打造多维动态融资模式，探索适合新型农业经营主体不同发展阶段的抵押贷款方式和形式。对于龙头企业、专业合作社、经营性服务组织等，应探索以土地附着物确权为基础的实物抵押模式，将农业设施、大型农机、畜禽资产等纳入抵押范围；专业大户应探索建立以“联保”为主要形式的融资抵押模式；以种植业为主要业务的新型农业经营主体，根据其前期投入的特点，探索“银行＋农资企业＋新型农业经营主体”等融资模式；以养殖业为主要业务的新型农业经营主体，探索新型农业产业链融资模式，将产业链末端的农产品收购企业和产业链上游的原料供应企业连成一体，合理使用期货和期权抵押，解决新型农业经营主体融资难问题。

3.构建“三位一体”培育体系，探索“三级贯通”认定制度。构建培训、认定、扶持“三位一体”的新型职业农民培育体系，积极探索初级、中级、高级农业职业经理人“三级贯通”的认定制度。第一，强化新型职业农民培训，组织多种形式的农业技术培训，针对不同的学员开展不同方式和内容的培训。第二，积极组织新型职业农民认定管理工作，结合地方实情制定衡量指标，完善“绿色证书”制度，探索把“绿色证书”作为认定职业农民的重要依据，逐步建立初、中、高“三级贯通”的新型职业农民认定制度，定期考核评估，建立动态管理机制。第三，多方位给予新型职业农民扶持政策，实施扶持政策与职业农民等级、稳定粮食生产挂钩，稳步施行土地使用、税费减免、农业补贴向新型职业农民适当倾斜政策。

（四）全面优化社会服务环境，合力破解发展障碍

1.创新科技服务，化解生产难题。探索建立“校地”合作新模式，设立德阳市农业科技服务总站，下设蚕茧、果蔬、中药材等产业部和综合服务部，试点县（区）设立农村产业技术服务中心，乡（镇）设立服务站，形成“总站—服务中心—服务站”三级科技服务体系；完善公益性农业科技服务体系，通过部门裁并、人才及知识更新、专项经费支持、服务形式转换、激励和监督机制设计，改变基层农业科技服务“线断、网破、人散”的问题，向“育新人、接新线、织新网”的方向转变；切实焕发政府农业科技服务体系活力，通过引进和兴建一系列商业性科技服务机构，弥补政府科技服务不足；积极探索“科技单位＋各级政府＋农户”“科技单位＋经济实体＋农户”“科技单位＋社团组织＋农户”“科技单位＋商贸型企业＋农户”“科技单位＋供销组织＋农户”“专业协会＋农户”等多种形式的科技服务模式，实现公益性科技服务与商业性科技服务的有机结合。

2.紧扣三大抓手，化解经营难题。紧扣农业保险、农产品价格调控、农产品品牌建设三大抓手。第一，完善商业性保险和政策性保险制度，加强农业保险产品的开发创新，扩大保险范围，丰富保险内容，提高保障标准，开展农作物制种、渔业、农机、农房保险保费补贴试点，逐步提高政策性保险财政补贴力度，推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。第二，充分发挥价格的增收激励作用，按照生产成本加合理利润的原则，继续提高小麦、稻谷最低收购价格，适时启动玉米、油菜籽等农产品临时收储，健全重要农产品市场监测预警机制，认真执行生猪市场价格调控预案等。第三，制定新型农业经营主体品牌发展规划，强化品牌建设力度，做实品牌创建渠道，探索建立品牌认证、推广、识别、延伸与国内外评价发布等关键环节的规则和机制，打通品牌“联合作战”路径，落实名牌农产品在工商、税收、质检等方面的优惠政策。

［1］郭庆海.新型农业经营主体功能定位及成长的制度供给［J］.中国农村经济，2013，（04）：4-11.

［2］楼栋，孔祥智.新型农业经营主体的多维发展形式

四川省哲学社会科学规划重点项目（项目编号：SC13A013）；四川省软科学项目（项目编号：2014ZR0119）。

傅雪梅（1992-），女，江苏如东人，硕士研究生，研究方向：农林经济理论与政策；陈光燕（1990-），男，四川仪陇人，博士研究生，研究方向：粮食经济；陈凌珠（1992-），女，浙江嘉兴人，硕士研究生，研究方向：农林经济理论与政策。