地铁项目前期社会稳定性分析方法探讨*

徐慧智王连震张文会

（1.东北林业大学交通学院，150040，哈尔滨；2.哈尔滨地铁集团有限公司，150080，哈尔滨∥第一作者，高级工程师）

地铁项目前期社会稳定性分析方法探讨*

徐慧智1，2王连震1张文会1

（1.东北林业大学交通学院，150040，哈尔滨；2.哈尔滨地铁集团有限公司，150080，哈尔滨∥第一作者，高级工程师）

地铁项目具有投资大、施工期长、社会影响大等特点，建设地点多位于城市繁华区，建设和运营期间会对部分居民和企事业单位造成影响。项目前期需要开展社会稳定性分析工作，调查受影响对象对项目建设的诉求，掌握潜在影响社会稳定性的风险，提出预案和措施，化解工程建设和受影响对象之间的矛盾。进行影响社会稳定性的单因素发生概率和影响程度分析，确定单因素风险等级，在此基础上，参考同类项目，给出各主要风险因素的权重，定量计算拟建项目的综合风险指数。以某地铁线路社会稳定性风险分析为实例，给出了分析的方法和流程，并对社会稳定性分析中存在的问题进行了探讨。

地铁；项目前期；社会稳定性分析；方法

First-author＇s address School of Traffic Engineering，Northeast Forestry University，150040，Harbin，China

根据文献［1］的文件精神，重大事项均要进行社会稳定风险分析。重大事项是指在经济社会发展中事关人民群众切身利益，有可能影响社会稳定和公共安全的重大决策、重大改革、重大项目、重大活动事项。地铁工程属于社会经济中的重大事项，与人民群众切身利益密切相关，故应该进行项目社会稳定性风险分析工作［2-4］。

政府作为投资者，以群众利益为出发点和落脚点，不希望工程建设引发群体性事件。投资主管部门决定编制社会稳定性分析专题报告，作为工程可行性研究报告的审批前置要件。以往重大基础设施项目决策审批过程中，缺乏对直接利益相关者诉求的了解，直接利益相关者也没有表达渠道，一定程度上加剧了“由于项目建设引发社会不稳定事件”的潜在风险。社会稳定性分析报告主要内容包括编制依据、风险调查、风险识别、风险估计及初始风险等级判断、风险防范和化解措施、落实后的预期风险等级。地铁项目社会稳定性分析报告编制的重点为显著性风险因素识别、风险发生概率的确定、识别潜在风险及相应的解决措施［5-8］。

1　企事业单位和群众诉求分析

在大型基础设施前期谋划、工程施工及建成运营的过程中，政府作为其投资主体，一般仅重视项目的投资强度、建设规模、工程方案、建成后社会经济效益等内容，同时强调方案的合理性。在基础设施工程方案决策过程中，主要考虑工程可行性研究、项目环评、土地预审、选址规划、项目节能等内容是否符合国家相关规范，以及方案是否合理，较少考虑项目直接影响利益群体（居民及企事业单位）的意见。这样，在项目审批后，很可能会引发群体性事件。

1.1受工程影响不大的居民和企事业单位

和居民的关注点不同，企事业单位更多地考虑地铁建设对日常工作和营业活动的影响。工程建设和运营期间，受影响较小和不涉及工程拆迁的单位，大部分赞同地铁建设。主要典型意见及诉求分析如下。

（1）经营商多要求一定的经济补偿。根据调查走访情况来看，自由房产的经营商户对经济补偿的要求不是很强烈，对地铁运营带来的房产升值和营业额提升有较大的期望。采用租赁方式开展经营活动的经营商户，对经济补偿有较为强烈的要求。因为工程的建设直接影响到交通和客流量，而经营者租赁房产后已经投入了大量的装修及宣传费用，并且老客户群体也已经建立，无论是继续维持经营，还是与房屋所有者违约更改经营地址，均会对其造成较大的经济损失。

（2）要求加快地铁建设，并尽量减少施工期间对交通和环境的影响。通过对新建线路影响区域的走访发现，小部分居民和企事业单位对地铁建设造成的影响存在较为含混的印象和概念，认为地铁建设，还是一个比较遥远的事情，表达出加快地铁建设的迫切意愿。多数的居民和企事业单位认为地铁建设对交通和环境的影响较大，其施工方法和组织模式需要进一步改善。

（3）要求工程建设期间尽量降低对生产、生活的影响，但忽视运营期间对生活质量造成的影响。在走访座谈中，大部分的居民关心地铁什么时候开始建设、建设期间的交通环境等问题，对运营期间噪音和振动造成的影响关注度较低。

（4）由于线路调整导致地铁无法直接服务小区居民出行时的诉求。群众在购置房产时，房地产开发商借助地铁规划线路进行宣传，但施工阶段地铁线路进行了调整。此时群众主要诉求为；一是优化调整线路，使之服务到其所在小区；二是如果改变的线路和车站不能服务到其所在小区，则要求市政府和地铁公司退还购房款及给予相应补偿。

1.2受工程影响较大的居民和企事业单位

工程建设期间，将对工程涉及到的小区和企事业单位进行迁改。这直接影响到居民和企业的生活和生产活动。安置小区建设期间，由于拆迁居民和企事业单位需要自行租房解决生活问题，生活条件较为艰苦，并且内心存在对未来搬迁合理性和及时性的顾虑，因而被拆迁群体尤其是居民，容易产生共鸣，从而导致群体事件。根据地铁项目前期拆迁经验，被拆迁者均对拆迁补偿有着较高的期望，往往在初期提出不符合规定的要求。只有通过宣传政府的相关标准，并且执行严格的拆迁补偿支付制度，才可将群体性事件的风险减少至最低。

工程运营期间，被拆迁居民往往关注历史遗留问题。这些问题往往是政策性的，影响人群数量较大，并且较难解决。群众即使与政府和建设方、运营方多次进行协商，也无法达到自身提出的要求，故转而求助于制造社会舆论，在公共场合游行或者到政府部门群体性上访，试图通过群体性事件解决历史遗留问题。

（1）反对工程建设，认为工程建设无意义。例如，在哈尔滨地铁项目修建时，曾有群众认为，哈尔滨市尚不具备大规模建设地铁的能力，常规公交已经能够满足日常的出行需求；地铁建设对居民和企事业单位的影响过于巨大，且涉及到工程拆迁；一旦项目启动，需要耗费大量的精力和时间与建设单位和政府协商拆迁安置、拆迁补偿、安置期间补偿等问题，对拆迁推进过程没有信心，害怕自己处于弱势地位，从而反对工程建设。这一类诉求较多的体现在对地铁工程建设不甚了解，规模较小且经济实力较弱的居民和企事业单位。

（2）反对现定的工程建设方案，对工程的线路、站位设置方案提出异议。关于地铁线路和车站的选择，根据自身考虑，提出了调整和修改的建议，并且给出了明确的建议方案。对现阶段的方案存在较大的疑惑和不解，认为不够科学和合理、工程方案存在较大调整的可能性。

（3）反对工程建设，但不给出明确意见。该诉求群体主要集中在拟拆迁的经营业户，一般为房产的所有者，有固定的承租群体和较为稳定的经营业态。走访过程中，该诉求群体表示不赞成工程拆迁，担心对自身企业的影响过于巨大，尤其是特殊行业如银行、市场等，其经营群体和客户群体均需要一定的时间培养，一旦停业或者更改营业位置，无法实现现有的经济效益。地铁区间上方的居民一般会提出经济补偿、施工及运营期间保护楼体安全、调整线路的意见。

2　社会稳定性分析方法

2.1分级和计算方法

根据文献［11］，估算风险发生的可能性时，一般采用定性和定量相结合的方法，逐一对风险因素进行多维分析，并估计风险因素发生的概率和影响程度，分析可能产生风险的项目阶段、地域、群体，以及形成风险的成因、影响表现、风险分布、影响程度等表现。单因素风险分析中，按照风险因素发生的可能性，风险发生概率划分为很高、较高、中等、较小及可忽略五档［9-12］。

单因素风险发生概率p，可依据经验或预测进行确定，其评判的参考标准见表1。

表1　p的评判参考标准

单因素风险的影响程度q，划分为五个影响等级。具体的划分及评判参考标准见表2。

表2　q的评判参考标准

风险程度（R）可分为重大（其定量判断标准为R=p×q＞0.64）、较大（其定量判断标准为0.64≥R=p×q＞0.36）、一般（其定量判断标准为0.36≥R=p×q＞0.16）、较小（其定量判断标准为0.16≥R=p×q＞0.04）和微小（其定量判断标准为0.04≥R=p×q≥0）五个等级（见表3）。单因素风险等级可根据R进行划分。定量分析时，R=P×q。

根据p、q可做出风险概率-影响程度-风险等级判断矩阵。

表3　R评判参考标准

2.2定量计算参数的确定

结合工程特点及沿线历史遗留问题，根据中办发［2012］2号文和文献［1］规定，将影响地铁工程建设的风险因素初步分为8大类46项，将工程生命周期分为决策、施工、运营三个阶段，并采用专家打分方法进行显著性因素识别。识别出的显著性影响因素为征地拆迁、环境影响、交通影响、经营影响（每条地铁线路的显著性因素均有所不同，本处给出某市某地铁项目的显著性影响因素）。征地拆迁和交通影响发生在施工期间，环境影响和经营影响发生在施工和运营期间。

风险发生的概率是定量计算的基础和关键内容，必须有专题调查作为支撑。地铁项目（某市某地铁项目）获得征地拆迁、环境、交通、经营等因素发生风险概率的方法是采用问卷调查，统计被调查者的答案信息，获得相应概率。根据识别的主要风险因素，问卷调查表共设计了4大类、21个问题。主要调研内容为工程拆迁、对环境的影响、对交通的影响、对沿线商业的影响。

3　社会稳定性分析实践

编制社会稳定性分析报告具有积极的意义：使审批部门对工程建设和运营可能存在的社会稳定性因素有所了解，并根据可能出现的矛盾，提出相关要求；使受直接影响的利益群体提前了解工程情况，理解和支持工程建设，并及时提出合理诉求；使建设单位能尽早调整方案，减少社会稳定性风险发生的可能性；可避免存在引发社会不稳定性风险因素的方案通过有关审批，克服施工期间较难进行方案调整的弊病［11-12］。

现以某市某地铁项目为例，给出社会稳定性分析的主要方法和流程。

3.1工程概况及调查方案

该地铁线路长约26 km，设置20座车站，均为地下线和地下车站。该项目工程为穿越松花江工程，部分区间下穿居民住宅和企事业单位。

调查采用现场入户调查方式。有14个街道办事处参与调查工作，获取了32个社区、244家单位1 000户居民的意见和诉求。样本分布在车站周边1 000 m范围，区间隧道500 m范围。调查样本中92%的居民和95%的企事业单位赞同地铁建设。调查情况汇总见表4。

表4　某地铁项目相关利益方调查汇总表

3.2单因素风险初始等级

采用专家打分方法，确定各风险因素的影响程度。根据调查问卷数据，确定各风险因素的发生概率。根据主要风险因素的概率和影响程度，计算出单因素的风险程度，见表5。

表5　主要风险因素的影响程度

3.3项目风险等级判断

在项目风险等级定量分析中，一般采用专家打分法确定各风险因素的权重（见表6），再采用综合风险指数法计算风险指数。

表6　主要影响因素权重的确定

本项目主要风险因素的排序为；征地拆迁、线路穿越、交通影响、环境影响、商业影响。其风险指数计算见表7。由表7可得项目的初始风险指数= 0.126+0.048+0.027+0.031 5+0.006 5= 0.239，故初始等级为低风险。

表7　本项目综合风险指数定量计算表（初始风险）

根据上述分析，采用调整工程方案规避工程拆迁、增加减振措施、编制社会稳定性应急预案等措施来降低项目风险。采取措施后，社会风险发生概率和等级均有所下降。此时，主要的风险因素排序为：征地拆迁、线路穿越、环境影响、交通影响、商业影响。各因素的风险指数计算见表8。可得项目的风险指数为0.128 4，等级为低风险。

表8　采取措施后的拟建项目综合风险指数定量计算表

4　风险分析的难点

在地铁项目的社会稳定性风险分析中，以下几点为实际操作的难点，需谨慎考虑。

（1）定量分析中，样本调查的范围有多大。地铁工程线路较长，沿线企事业单位和居民较多，全样本调查较难实现。地铁项目的调查范围为：站点周边1 000 m、线路两侧各500 m。各地的调查样本数量：厦门某项目为48份/km，而上海某项目为3份/ km，长沙某项目为6份/km，哈尔滨三个项目分别为83份/km、117份/km、32份/km。地铁项目的线路长度如为20～30 km则一般调查样本量为30份/km左右。如线路较短，则应适当增加每km样本量；如线路较长，则应适当减少每km样本量（具体线路调查样本数量需要结合实际情况确定）。

（2）怎样定量计算拆迁、环境、交通、经营等因素的影响结果。社会稳定性分析中，p是1个定量，而q的确定非常关键。采用问卷调查方式来确定q，是一个较好的办法。但是，大范围的统计结果往往会忽略反对强烈的意见。解决的办法是对持有反对意见的被调查者进行回访，并在分析报告中单独说明其诉求。

（3）怎样识别和处理引发群体事件的显著性因素。由于地铁工程建设位置在城市繁华区域，很难做到完全避免征地拆迁、线路穿越和影响经营，常常会触及居民和企事业单位的切身利益，较易引发群体性事件。一般常通过方案调整，尽量减少工程建设和运营的负面影响。但如果即使调整方案无法达到居民和企事业单位的要求，则只能做好相应维稳预案。分析报告中一定要指出此类因素存在的风险和发生的概率。

（4）定量计算的方法。根据社会稳定性分析编制规定，定量计算采用单因素分析和综合因素分析相结合的方法。采用这种计算方法，单风险因素计算影响结果较高，但综合因素分析后，风险结果存在降低的可能性。针对这种现象，建议只有所有单因素均为低风险，且综合因素也为低风险的情况下，整体项目才可评判为低风险。

（5）如何解决工程方案合理性和社会稳定性的关系。地铁工程社会稳定性分析的对象是工程可行性研究报告的推荐线路，是编制单位经过综合工程造价、建设规模、环境影响、节能评估、社会稳定性等因素比选后推荐的。社会稳定性分析专题报告中，社会稳定因素的权重大于工程造价、建设规模、环境影响、节能评估等因素，评估结论对工程建设的合理性造成一定影响。政府出资项目的社会稳定性分析需处理好整体和局部的关系。要综合考虑方案合理性（代表全体市民的权益）和社会稳定性（代表直接影响者的权益）的关系，做好方案调整工作，作出恰当的社会稳定性分析结论。

（6）建设各因素对社会稳定性影响的数据库和案例库。与房屋征收阶段的社会稳定性分析不同，工程可行性研究阶段进行的社会稳定性分析存在着一些不确定性。通过编制数个地铁项目，积累工程可行性阶段风险因素识别与项目建设和运营过程中出现全体事件的对应关系，可改善指标体系及发生概率的正确性和应对措施的有效性。建议针对不同性质的工程项目，做好数据库和案例库，以更好服务于项目的社会稳定性分析工作。

［1］ 国家发展和改革委员会.国家发展改革委关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知［EB/OL］（2013-10-31）［2014-06-06］.www. fgw.yc.gou.cn/news_view.asp？newsid=769.

［2］ 哈尔滨市人民政府.哈尔滨市重大决策社会稳定风险评估实施细则（施行）［Z］.2012.

［3］ 上海市隧道工程轨道交通设计研究院.哈尔滨市城市快速轨道交通建设规划（2004—2013年）［R］.上海：上海市隧道工程轨道交通设计研究院，2004.

［4］ 于波，王丹.成都快速轨道交通线网规划的基本理念和创新［J］.都市快轨交通.2009，22（4）：1.

［5］ 中华人民共和国建设部，中华人民共和国国家发展和改革委员会.城市轨道交通工程项目建设标准：建标104-2008［S］.北京：中国计划出版社，2008.

［6］ 边颜东，朱军.按照科学发展观要求做好城市轨道交通规划工作［J］.都市快轨交通，2009，22（5）：1.

［7］ 吴爽.如何做好城市快轨交通建设规划的修编和续编［J］.都市快轨交通，2009，22（5）：14.

［8］ 朱军.按照科学发展观要求做好城轨交通建设规划［J］.都市快轨交通，2005，18（1）：10.

［9］ 国务院办公厅.关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知.［EB/OL］.（2005-08-14）［2014-06-15］.www.gov. cn/zwgk/2015-08/14/content_22487.thm.

［10］ 国务院办公厅.国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知［EB/OL］.（2015-10-19）［2014-07-14］.www.gov.cn/zwgk/2015-10/19/content _79810.thm.

［11］ 国家发展和改革委员会办公厅.国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知［Z］.2013.

Analatic Method of Social Stability in Earlier Stage of Subway Project

Xu Huizhi，Wang Lianzhen，Zhang Wenhui

Subway project features big investment，long construction period and significant social impact，because the construction site is usually located in downtown areas of a city，directly influencing the surrounding residents，enterprises and institutions during construction and operation. It is necessary to analyze problems like social stability，investigate the demands of the influenced residents，enterprises and institutions，identifiy the potential riskes，make plans and measures to resolve the conflicts between projects and the influenced objects.The single factor that affects social stability shall be studied，risk level caused by the single factor be detected.On this basis，the weight of risk factors could be obtained，the comprehensive risk rating of a project be quantitatively calculated by referring to similar projects.Taking a subway project as example，the method and analatic process are given，problems and difficulties related to social stability are analyzed.

subway；earlier stage of project；social stability analysis；method

U 212.1∶U 231

10.16037/j.1007-869x.2016.03.001

*中央高校基本科研业务费专项资金项目（DL13BBX01）；国家自然科学基金项目（51108137，51208238）

（2014-08-08）