关于扶贫和移民产业扶持工作需重点把握的八个问题

□ 江西省扶贫和移民办党组成员、副主任　胡跃明

关于扶贫和移民产业扶持工作需重点把握的八个问题

□ 江西省扶贫和移民办党组成员、副主任胡跃明

遵照中央《关于打赢脱贫攻坚战的决定》以及国家发改委、财政部、水利部、扶贫办联合印发《关于切实做好水库移民脱贫攻坚工作的指导意见》的精神，根据省委、省政府《关于全力打好精准扶贫攻坚战的决定》的战略部署，各地实施脱贫攻坚“五个一批”基本方略和打好产业、安居、保障三大扶贫攻坚战中，落实扶持发展生产脱贫一批首要方略、打好产业扶贫攻坚第一战役，应重点把握以下问题：

一、工作定位问题

扶贫和移民产业扶持工作定位要紧紧围绕大局，着力补齐全面小康的短板，始终瞄准脱贫攻坚的目标，切实做到“两个准确定位”：

一是准确定位扶持对象，落实“扶持谁”。按照脱贫攻坚“六个精准”的要求，将包括扶贫和移民产业扶持政策在内的各项脱贫攻坚政策，精准惠及贫困户、移民户及贫困村、移民村，确保他们共奔小康不掉队。

二是准确定位扶持内容，明确“扶什么”。统筹把握产业扶贫与产业化的关系，既充分认识两者的彼此联系，看到产业化对产业扶贫具有带动功能，产业扶贫对产业化起着促进作用。更清醒认识两者的相互区别，看到产业化主要是“扶强做大”，更多要支持龙头企业、做大产业基地、扶持能人大户、优化产业链条；产业扶贫必须“扶贫助弱”，只能瞄准脱贫攻坚对象精准发力。正确处理产业扶贫与产业化的关系，在当地产业化链条上实施产业扶贫，做到既不脱离产业化实施产业扶贫，又不简单以产业化代替产业扶贫。坚持真扶贫、扶真贫，有效防范举“扶贫扶弱”之名、行“扶富扶强”之实的问题，牢牢把住“参与”和“分享”两个关键词，从当地产业化规划发展的特色优势产业布局中，选准适宜扶持对象发展的产业，扶持他们参与产业化进程、分享产业化成果，让扶持对象搭上产业化迅猛发展的快车，把产业扶贫的精准化与农业生产的产业化有机统一起来。

二、政策实施问题

实施扶贫和移民产业扶持政策要落实啃硬骨头、攻坚拔寨的要求，采取超常举措、拿出过硬办法，按照省扶贫和移民办、省财政厅印发《关于全面加强产业扶贫资金使用管理的意见》（赣扶移字[2015]32号），在资金直补、贷款风险补偿、贷款贴息、特色产业和扶贫贷款保费补贴、适用技术培训、结对责任人携资帮扶、资产收益扶贫等一系列政策上打好组合拳。特别是要按照扶贫投入体制机制重大改革的新部署新要求，用好用足县级统筹整合涉农资金脱贫攻坚机遇，在扶贫和移民产业扶持政策实施上做到“五个好”。

一要宣传好扶持政策。将扶贫和移民产业扶贫政策宣传进村入户，让扶持对象知晓掌握政策、知道利用政策，增强党和政府政策的感召力，激发扶持对象发展产业的信心和增收脱贫的内力。

二要落实好扶持项目。按照精准扶贫的要求，瞄准精准脱贫的目标，因地制宜、分户施策，为扶持对象选好选准适宜发展的产业项目，让扶持对象真正享受到扶持政策，坚决防止“被脱贫”的问题。

三要力推好脱贫进程。按照“力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续”的要求，根据扶持对象发展产业需求，有什么需求就重点给予什么产业扶贫政策扶持，有多项需求就组合产业扶贫政策给予叠加扶持，确保他们如期脱贫，力推全省如期实现脱贫攻坚目标。

四要实施好帮扶措施。按照对扶持对象结对帮扶全覆盖的要求，落实挂点单位、驻村扶贫工作队、结对帮扶责任人、第一书记、扶贫创业致富带头人的责任，为扶持对象选好路子、用好政策、做好项目提供精准有效帮扶，不脱贫不脱钩。

五要夯实好基层基础。把加强基层作为落实产业扶持政策的基础，选好配强基层党组织、完善村民自治制度、健全村民理事会民主监督机制，确保产业资金使用管理阳光操作、公开运行，根本解决产业资金基层使用管理乱象丛生的突出问题，坚决遏制群众身边的腐败现象，用强基固本为实施扶贫和移民产业扶持政策提供坚强有力的组织保证。

三、机制模式问题

认真总结实践探索的成功经验，强化有利于落实扶贫和移民产业扶持政策的工作措施，打造有利于扶持对象增收脱贫的机制模式。重点应围绕三大制度安排来推进。

一是“扶贫和移民产业信贷通”风险补偿制度。总结推广2015年我省33个贫困县和移民大县试点经验，主要瞄准有发展产业愿望并有劳动能力的贫困户、移民户和贫困村、移民村合作组织及成员，全面推行“扶贫和移民产业信贷通”风险补偿机制，切实做到“五落实”，即：落实工作目标。根据符合条件扶持对象发展产业的实际信贷需求，以村或乡镇为单位设立风险补偿金，按1∶8撬动放大信贷投入，实行代偿分摊，破解长期制约扶持对象发展产业投入不足的瓶颈问题。落实运行机制。以贫困村、移民村为单位，推行“选准一项特色优势产业、组建一个合作组织、设立一笔贷款风险补偿金、落实一套帮扶措施”四位一体机制，重点带动贫困户、移民户。对贫困村、移民村以外的贫困户和移民户，在乡镇层面建立“四位一体”机制模式进行带动。落实政银合作。以县级为平台，通过自主协商，建立政府与农信联社、农业银行等相关金融机构的合作关系，实现产业扶贫需求与金融扶贫支持精准对接。落实支持政策。从贷款利率、期限、额度、发放、保险和无抵押、免担保等方面，实行特惠金融扶贫政策；以风险补偿叠加贷款贴息、保费补贴、产业直补、技术培训、组织帮扶等政策，防范缓释产业扶贫信贷风险。对贫困村、移民村合作组织成员享受政策实行差异化，贷款贴息、产业直补和保费补贴标准等由县级根据实际自主确定，一般农户成员享受政策标准应控制在贫困户、移民户的一半以内。贫困村、移民村以外只限贫困户、移民户享受政策。落实工作成效。以实施“扶贫和移民产业信贷通”风险补偿机制，让扶持对象“贷得到、用得好、还得上、富得起”，保证风险补偿机制实施的有效性和可持续性。

分组讨论会现场

二是结对帮扶责任人携资帮助发展产业制度。对尚不具备加入合作组织条件且产业发展能力不强、方向不明、项目不清的贫困户和移民户，落实干部结对帮扶措施，可由帮扶责任人携带产业扶持资金帮扶到户，直接帮助指导扶持对象发展产业，实行“定对象、定政策、定措施、定责任、定目标”的帮扶到户责任制。扶持对象如有发展产业贷款需求，给予风险补偿政策及相关政策扶持。

三是资产收益扶贫制度。对特别困难尤其是失能弱能的贫困户、移民户，强化产业扶持兜底措施。按照资产收益扶贫的制度安排，结合土地山林流转、租赁或入股，选择收益有保障、风险可控制、发展能持续的项目，采取扶贫和移民资金投资量化到户、收益直接分配到户的特殊举措，托底提升扶持对象收入水平，为扶持对象增添一条持久稳定的财产性收入渠道，对扶持对象增收脱贫加装一道“保险阀”。科学研判脱贫攻坚发展形势，充分认识随着脱贫摘帽进程的推进，越往后，剩下的扶持对象越需要兜底扶持，资产收益扶贫的作用将愈加凸显，从而把资产收益扶贫作为深化产业扶贫的重要方式，确保扶持对象直接受益、确保投资项目风险可控、确保资产收益持续稳定。采取统一投资建设项目方式的，要选择具备较好基础、有稳定市场收益和良好发展前景的建设项目；采取分户入股发展特色产业方式的，要选择覆盖带动力强、扶持对象参与度高、区域特色明显、有合作组织和龙头企业引领的产业项目。

四、产业依托问题

按照“立足产业资源、遵循市场导向、挖掘特色优势、拓展新型业态”的要求和一、二、三产融合发展的思路，因地制宜确定实施扶持的产业依托，形成各具特色的产业扶贫新格局，拓宽扶持对象增收脱贫渠道。根据各地产业扶贫的实际和实践，当前应重点夯实的产业依托是：

一是发展种养加特色优势产业。根据种养加传统产业与扶持对象联系紧密、让扶持对象最易接受的实际，将其作为实施产业扶贫的主要依托。重点按照市场导向，力求传统变为特色、化为优势，用产业化链条把扶持对象带动起来，积极打造“一村一品”、“一村一业”特色优势产业扶贫模式，让扶持对象真正分享产业链条延伸和产业功能拓展的效益。

二是实施乡村旅游扶贫。对具备乡村旅游资源和条件的贫困村、移民村，充分利用旅游强省战略和乡村旅游发展提升政策，加强与当地旅游管理部门的对接，把乡村旅游扶贫作为脱贫攻坚的抓手和路径。开展乡村旅游扶贫的地方，要以直接扶持贫困户、移民户受益为前提，以支持发展观光、采摘农业和休闲、度假旅游以及旅游产品生产加工等特色优势产业为重点，因地制宜打造“乡村旅游+精准扶贫”模式，形成一批以特色优势产业为支撑的乡村旅游精准扶贫示范村，让扶持对象在参与和分享乡村旅游发展成果中实现精准脱贫。切忌用扶贫和移民产业资金搞投资过大、扶持对象不能直接参与和直接受益的旅游资源开发和基础设施工程。

三是建设光伏扶贫电站。将光伏扶贫项目作为实施资产收益扶贫的重要产业依托，按照国家发改委会同国务院扶贫办等五单位联合印发的《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》以及省发改委（能源局）即将牵头作出的我省贯彻落实安排部署，鼓励具备条件的地方，精准对应贫困户，因地制宜发展家庭屋顶分布式和适度规模集中式光伏电站，按照省发改委（能源局）制订的优惠政策，确保光伏扶贫项目优先享受国家和省级度电补贴。各地要积极配合发改（能源）部门，认真做好确定光伏扶贫对象范围、建立扶持贫困户信息管理系统、制定光伏项目收益分配管理制度等工作。

四是开展电子商务扶贫。积极开创“互联网+”现代新型扶贫业态，加强与邮政部门的战略合作，推进2900个贫困村电商扶贫网点建设。在进一步疏通工业消费品下乡管道、促进贫困地区物流和仓储业发展、创造贫困群众就业岗位、方便群众生活的同时，充分运用现代信息化手段，打通农产品进城的快捷通道，更好实现产业扶贫成果的市场效益，加快贫困群众增收脱贫步伐。

五是加强素质技能培训。把提高扶持对象自我发展能力作为治本之策，努力满足扶持对象发展产业技能需求，加大职业素质教育、转移技能培训和农村适用技术普及推广的力度，着力提高扶持对象发展产业、转移就业、自我创业的素质和能力，奠定扶持对象持续增收、稳定脱贫的内在基础。

五、合作组织问题

针对扶贫和移民工作对象观念落后、发展滞后、能力脆弱的特殊性，强化引领、带动和服务，把培育发展合作组织作为实施产业扶贫的重要载体，通过生产互助、股份合作、经营统一、服务覆盖，把组织好千家万户的生产与应对好千变万化的市场统筹起来，切实解决一家一户干不了、干不好的事。结合推行“扶贫和移民产业信贷通”风险补偿“四位一体”机制，围绕推进“一村一品”特色扶贫产业发展，抓紧在贫困村、移民村建起较为完善的合作组织，提高扶持对象发展产业的组织化程度，促进扶贫和移民产业发展的规模化，增强产业精准扶贫的实效性。重点把住三个关口：

一要保证合作组织有效运行。培育发展合作组织要以当地特色优势产业为依托，有龙头企业、农村能人或扶贫创业致富带头人领办带动，建立健全规范有序的管理制度,具备正常运行和发挥作用的必备条件，建立起合作组织与扶持对象间的紧密利益联结机制。

二要严守合作组织带动底线。合作组织成员初始规模应达到20户以上，其中贫困户或移民户不得少于30%，股份制合作组织中贫困户或移民户的股份不得少于30%，并不断扩大对贫困户、移民户的覆盖面，力争将有发展愿望并有劳动能力的贫困户、移民户全部引导加入到合作组织中来。

三要落实合作组织扶贫功能。合作组织要以服务带动贫困户、移民户发展产业、增收脱贫为宗旨，落实建立精准扶贫的组织措施和精准脱贫的目标责任。不得降低覆盖带动贫困户、移民户的标准，不得借故不予优先扶持加入合作组织的贫困户、移民户，不得弄虚作假套用贫困户、移民户名单骗取政策扶持。

六、资金安排问题

根据国务院办公厅印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》及我省在赣南等原中央苏区和特困片区58个县实行改革的部署，迅速适应改革的新要求，转变传统思维方式，摆脱旧的工作路径依赖，以资金统筹整合使用为契机，力促产业扶贫取得更大脱贫实效。在产业扶贫资金的安排上，应重点体现三点要求。

一要保障产业扶贫资金的投入。实行扶贫投入体制机制重大改革后，纳入统筹整合使用资金项目的审批权限完全下放到县，由县级根据脱贫攻坚实际安排用途，上级有关部门不得限制资金具体用途。但县级必须贯彻落实中央脱贫攻坚“五个一批”和省委、省政府精准扶贫三大攻坚战的部署，在资金用途安排上充分体现产业扶贫在脱贫攻坚中的重要战略定位，保障本地脱贫攻坚对产业扶贫的资金投入。

二要夯实承接改革举措的平台。面对脱贫攻坚以及产业扶贫空前增大的资金体量，各地要积极担当而不能束手无策，对改革政策要“接得住、落得实、用得好”。按照改革以支持贫困县摘帽销号为目标、以脱贫成效为导向、以扶贫规划为引领、以重点扶贫项目为平台的要求，抓紧筑牢县级承接改革政策的平台，最紧要的是编制好包括产业扶贫在内的精准脱贫扶持规划，绘制好实现规划目标的年度资金项目扶持计划路线图，实现脱贫攻坚及产业扶贫“挂图作战”。重点要围绕我省提前两年实现脱贫攻坚目标，统筹规划好、超前计划好“十三五”前三年的资金用途，切实做到项目等资金，真正实现用规划承接改革，以改革力促脱贫。

三要改进资金使用监管的措施。

认真执行国家对改革明确的“渠道不变、充分授权，省负总责、强化监督，县抓落实、权责匹配，精准发力、注重实效”等基本原则，充分认识审批权限完全下放到县并不意味完全放任，在资金使用监管上改进方式、完善措施，全面推行公开公示制度，实行严格的监督评价。县级要根据本地脱贫攻坚规划，落实好统筹整合资金对产业扶贫的安排，重点要严格按照“六个精准”审批资金项目，监管资金项目实施。省市要统筹落实简政放权、放管结合、优化服务，严格按照扶贫投入体制机制改革和精准扶贫、精准脱贫的要求，加强产业扶贫资金使用的指导、服务和监督，重点要督促考核县级实施产业扶贫是否落实统筹整合使用资金的政策、统筹整合用于产业扶贫的资金是否与脱贫攻坚精准对接、资金使用是否取得精准脱贫实效等。对执行改革政策上怕作为、慢作为、不作为，致使产业扶贫资金趴在账上滞留的要追究责任；对偏离产业精准扶贫方向乱作为，将统筹整合用于“扶贫扶弱”的资金变相去“扶富扶强”的要纠偏整改；对侵占挪用、挥霍浪费、虚报冒领、私分贪污产业扶贫资金以及发生扶贫领域职务犯罪等任何侵害贫困群众利益的行为，要依纪依规依法严肃查处。

七、金融助推问题

积极适应现代金融日益广泛深入影响经济社会生活的形势，清醒看到尽管政府空前加大扶贫投入，但仅靠政府投入难以满足脱贫攻坚需求；充分认识加大金融扶贫力度，切实解决投入不足的突出问题，已是脱贫攻坚不可或缺的基本条件和紧迫要求。各地要根据央行会同国务院扶贫办等七部门印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》、人行南昌中心支行会同省扶贫和移民办等八个单位印发《江西省金融扶贫工作规划》和中国银监会对金融扶贫监督管理下发《通知》及江西银监会《关于推进银行业精准扶贫工作的实施意见》等文件精神，用足用好前所未有的一系列金融助推脱贫攻坚优惠政策，紧紧抓住机遇，强化政银合作，按照“政策对接、工作互动、信息共享”的要求，积极助力金融助推脱贫攻坚各项政策落到实处、见到实效。

一要助力金融扶贫对象精准。按照“六个精准”的要求，搭建产业信贷扶贫信息共享平台，实现金融机构信息系统与扶贫和移民部门信息系统的精准对接，确保金融助推脱贫攻坚政策实施的精准度。

二要助力金融扶贫施策精准。按照扶持生产脱贫一批的要求，因地制宜、分户施策，搞好扶持对象产业信贷需求与金融扶贫政策的有效对接，打通金融扶贫服务“最后一公里”，确保金融助推脱贫攻坚政策实施的有效性。

三要助力金融扶贫产品创新。推广扶贫和移民产业贷款风险补偿试点经验，抓紧向贫困村和移民村覆盖；落实国家改革要求用统筹整合资金撬动金融资本和社会帮扶资金投入脱贫攻坚的精神，促进政府资金由“主导”向“引导”转变，发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，支持金融机构加大产业信贷扶贫投放力度，创新丰富产业扶贫信贷产品。

四要助力金融扶贫风险防范。在对扶持对象产业贷款实施风险补偿、产业直补、贴息支持等增信政策的同时，鼓励支持保险机构对产业扶贫开设特色产业、农产品价格保险和扶贫小额信贷保证保险，政府统筹整合资金对扶持对象给予保费补贴，完善扶贫信贷风险防范对冲机制。

五要助力金融扶贫信用建设。坚持信用为本，改善金融扶贫生态环境，健全贫困农村信用体系，推进创建“信用户”、“信用合作组织”、“信用村”、“信用乡镇”，培育增强扶贫对象信用观念，实现金融扶贫的可持续性发展。

八、总结提高问题

认真贯彻落实习总书记对江西工作提出“在脱贫攻坚上领跑”的更高要求，以省委、省政府确定我省提前两年完成脱贫攻坚任务、打造脱贫攻坚样板区的领跑目标为引领，用扎实的扶贫和移民产业扶持成效，为全省在脱贫攻坚上领跑提供有力支撑，切实做到：用力工作，按照“六个精准”的要求，落实、检验和考核扶贫和移民产业扶持成效；用功探索，用改革创新的精神，奋力打造有利于精准脱贫的扶贫和移民产业扶持机制模式；用心总结，以及时到位的总结，不断提高扶贫和移民产业扶持工作水平，以提高产业扶持工作水平促进实现脱贫攻坚领跑目标，以宣传实现领跑目标的经验成效营造脱贫攻坚的浓厚氛围。

（本文为2016年5月15日江西省扶贫和移民办党组成员、副主任胡跃明在全省扶贫和移民产业扶持暨扶贫和移民系统党风廉政建设培训班上的讲话。）

■责任编辑：邵猷芬