中国地方政府治理现代化探索——以佛山实践为例

李建丽

（中共佛山市委党校 统战理论教研部，广东 佛山 528000）

中国地方政府治理现代化探索
——以佛山实践为例

李建丽

（中共佛山市委党校 统战理论教研部，广东 佛山 528000）

治理现代化是中国发展中的重大课题，既要从宏观层面，也应当从中观，甚至微观实践层面进行理论建构和破题。佛山作为改革开放的先行区，在探索政府治理现代化工作中，积累了施行善治的社会基础、法治基础、行政基础、经济基础和文化基础，形成“民、廉、治、效、法”五字为核心的治理能力现代化实践体系，为构建具有中国特色的党领导下管理国家的新型制度体系提供参考。

治理现代化 善治 协商共治 科学决策

“国家治理体系和治理能力现代化”，是全新的政治理念，它表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，也说明我们现有的治理体系和治理能力已经跟不上发展步伐。当前，经济发展出现新常态，社会发展呈现新特征，需要地方政府在微观层面积极探寻治市理政新思维，以“善治”思维谋划治理能力现代化。

一、国家治理现代化

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记强调指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”

人民日报评论文章《准确把握国家治理现代化——二论学习贯彻习近平在省部级专题研讨班重要讲话》中提到：没有好的制度，国家难以实现善治；没有卓越的制度执行力，再好的制度也会落空。国家治理体系和治理能力，两者相辅相成，把两者统一起来，才能治理好国家。治理国家，制度起根本性、全局性、长远性作用。只有更加成熟、更加定型的制度，才能更好发挥制度效力、有效保障社会发展。中国共产党的制度建设，必须在不断变革与完善中，适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，最终实现党、国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化。

中央编译局比较政治与经济研究中心主任何增科认为：“国家治理是现代国家所特有的一个概念，是在扬弃国家统治和国家管理基础上形成的。首先，它凸显了政权的管理者向政权的所有者负责并可以被后者问责这一问题的重要性。其次，它强调政权的所有者、管理者和利益相关者等多种力量合作管理的重要性。最后，它把增进公共利益同维护公共秩序放在了同等重要的地位，实现这两个目的的能力是国家治理能力最重要的体现。”何增科从四个方面提出衡量国家治理体系和治理能力现代化的标准：“一是民主化；二是法治化；三是文明化；四是科学化。”

不难看出治理现代化是相对于传统治理能力不能满足现代社会发展需要的必然结果。治理现代化是运用民主、法治的文明化手法，科学协调治理主体的多元化问题，是正确处理政府、社会和市场良性互动关系的问题，是构建一套具有中国特色的党领导下管理国家的新型制度体系。

二、以群众路线为代表的善治思维探索治理能力现代化

综观古今，党的群众路线是最大的善治。维护好群众的合法利益，与群众协商共治，全心全意为人民服务是党的根本宗旨。群众路线是党的根本工作路线，以毛泽东同志为代表的中国共产党在长期斗争中形成了一切为了群众，一切依靠群众和从群众中来，到群众中去的群众路线。坚持党的群众路线，是党在长期革命和建设中制胜的法宝，在新形势下更加需要发扬光大。新时期，迫切需要以群众路线为代表的善治思维理念去探索和实践国家治理能力现代化。

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”这是“善治”政治学术语在中央层面的文件中首次使用。三十年来，“善治”理念历经了三代理论与实践。第一代以“政府治理”为核心，强调政府是公共管理的主体，把公共管理定义为政府管理。第二代以“社会治理”为核心，把“善治”主要理解为社会自我管理的状态，认为最好的治理应该是社会自治。第三代以“协商共治”为核心，强调“公共事务公共管理”，把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程。注重协商共治、科学决策、崇尚法治，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担、利益分享、权力协同的公共利益最大化，是第三代善治理论倡导的核心。善治政府需要保持权力和权利的协调性，具有透明性、责任性、法治性、回应性和有效性特征，需要政府在其所掌握的公共权威运行范围内承担起更大的责任，包括政治责任、法律责任、行政责任、经济责任、文化责任、道德责任。善治政府是效率和效能的政府，是社会广泛参与的政府，是使公共利益最大化的社会管理过程，是政府与市场、社会的一种新颖关系，是全心全意为人民服务的实践。

三、善治思维下的佛山实践

作为改革开放的先行区，面对复杂多变的国内外政治经济环境，佛山在探索现代化治理工作中，积累了地方政府施行善治的社会基础、法治基础、行政基础、经济基础和文化基础。

（一）善治佛山实践自成体系

善治佛山，就是在建设中国特色社会主义民主与法治体系下，以推进“四个全面”为引领，坚持依法治国和以德治国相结合，树立有限责任政府理念，健全协商共治、科学决策制度，以“善治”理念变革传统治理理念，实现政府与社会、政府与群众良好合作的治理体系和治理能力现代化的佛山实践。目前，佛山构成以“民、廉、治、效、法”五字为核心的治理能力现代化实践体系。

1.牢记“民为本”，全心全意为人民服务。党的“全心全意为人民服务”宗旨决定了“为民服务、予民幸福、让民满意”的善治理念。2014年佛山出台了《佛山市建设人民满意政府行动方案及配套计划（2014—2020年）》。“六个政府”勾勒出“善治佛山”。人民满意政府建设统领佛山各项改革发展，真正处理好政府与市场、政府与社会、政府与群众的关系——善治佛山。多年来，佛山稳居全国城市竞争力和地级市经济发展前列。2015年地区生产总值超跃8000多亿元人民币，人均地区生产总值超过10万元。

2.重视“廉为宝”，增强政府善治的公信力。佛山民风淳朴，敢为人先，“廉洁佛山”文化，更是保障佛山政通人和。在推进治市理政的接力进程中，佛山牢固树立了“廉洁就是竞争力”的思想观念，切实形成了“抓廉政就是抓发展”的行为自觉，为经济社会又好又快发展提供了有力的纪律和作风保障。

3.信仰“法为尊”，营造法治佛山新常态。尤其是近年来，佛山审议通过了《全面推进“法治佛山”建设的实施意见》。2014年11月，佛山正式对外公布实施政府权责清单，包括行政职权清单和企业投资管理“三单”。2014年，监督行政机关依法行政撤销部门捆绑执法等40个。“一村一律师”，“三官一师”等法治社会经验和成绩丰硕。

4.深谙“协同共治”，探索基层善治。“走群众路线是共产党人天职”。群众路线是党的政治路线、组织路线，也是党的工作路线、认识路线。理论联系实际，一切从实际出发，必须坚持“从群众中来、到群众中去”。直联治实现了党和政府与社会群众的良性互动、协同治理，丰富了权利向度，实现政府对社会的回应性。直联治帮助政府在公共管理中变被动为主动，不脱离群众。“党员志愿者”、“党群先锋队”、“党代表工作室”、“七一空间 ”、“两代表”工作室、1+N+X等，另外还有引入市民、专家、两委员一代表、第三方决策咨询工作等。

5.追求“效为先”，实现公共利益最大化。善治程度与管理的有效性是成正向相关性的，管理的有效性与公共利益的最大化——民生幸福也是紧密相联的。近年来，佛山社会组织发展迅猛，民间资本实力雄厚，参与政府决策和社会管理的意识及能力强。人民满意政府建设、行政决策机制、网监平台、简政放权、一门式、三单管、直联制等等，奠定了佛山各级政府职能部门治理能力现代化的基础。

（二）对佛山实践的思考

1．佛山实践处于“组合拳时代”，需要全面向协商共治迈进（表1）。当下佛山，在不同的公共管理和服务领域，存在政府治理、社会治理、协商共治三代并存的现状，处于“组合拳”时代。政府治理模式主要表现在时间紧、任务重的“由上而下”的项目和工作上。协商共治更多的出现在村居基层治理工作上。“组合拳时代”的佛山，已经在逐步探索、实践和积累协商共治的工作思想和方法，为佛山迈向善治3.0时代奠定基础，为佛山探索治理体系和治理能力现代化做好铺垫。

表1 “组合拳时代”的佛山治理体系

2．佛山实践走进“深水区”，需要以“善治”思维全面深化优化治理体系。在党的十八届四中全会提出全面推进具有中国特色社会主义法治中国建设的大局中，尤其是在国家治理体系现代化视野下，佛山亟需探索出一条符合地方实际，适应变化需求的现代化、法治化、精细化的法治佛山模式。现有的佛山实践，在治理现代化上实现了“从无到有”，下一步需要完成“从有到优”的深化，例如人民满意政府建设、三单管理等。实现了“从形式到内容”的转变，下一步需要完成“从内容到实质”、再到“精耕细作”的优化，例如直联治、一门式等实践。最终，需要以“善治”思维搭建起治理体系与治理能力现代化的佛山模式。

（三）若干建议

佛山的基层实践由来已久，“三单管理”防止权力“剑走偏锋”、“三官一师”推进建设“法治村居”、“群众路线”成为决策“法定程序”、各级政府“线上”、“线下”形成常态化网络问政决策机制、决策咨询制度为政策提供参考意见。目前，佛山急需在市级层面做好顶层设计和监督监管。

1．以“四个全面”为引领，勾勒佛山治理现代化路线图。全面从严治党是舵首，全面深化改革、全面推进依法治市如鸟之两翼、车之双轮。全面深化改革是推进佛山走向善治的必由之路，全面推进依法治市是实现善治的必要保障，二者缺一不可。全面深化改革包含两个方面的内容，即推进佛山治理体系和治理能力现代化。全面推进依法治市同样包含两个方面的内容，即坚持依法治市与以德治市相结合，主要体现在政府同社会、群众的协同共治。全面建成小康社会，构建善治佛山的治理体系与治理能力现代化是目标。最终实现政府、市场、社会的全面升级发展。

2．进一步创新党建工作理论与实践，夯实“善政”基础。善治的前题是“善政”，需要一个施行“善政”的执政党。“从群众中来，到群众中去”的群众路线，决定了党组织是密切联系群众、服务群众、倾听群众心声的“善政”党。加强党建工作的民主协商、科学决策、法治意识与考核体系建设，极力增强党员干部法治观念和依法办事意识，形成可操作的具体制度措施，规范、约束、保护好各级党组织，夯实“善政”基础。重视堡垒作用，突出服务导向，构建党建服务大格局。一是将“三严三实”落实到党员干部的日常工作和生活的行动中去；二是加强基层党组织统筹领导和参与服务社群的工作，让人民群众切实感受到党就在我身边；三是将基层服务型党组织建设同“党员特质社会组织或服务组织”紧密结合，构建新型群众路线组织体系；四是进一步鼓励党员社工化、党员志愿者专业化，将党员志愿服务常态化、制度化。

3．注重“公共治理”和“协同治理”。关注权力和权利的协调性、政府与社会的合作、政府与民间的互动性。一是增强政府引领社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的能力，构建政府与市场、社会的新型合作关系；二是加强政府同社会沟通联系，以协商共治理念，促进佛山治理体系和治理能力现代化；三是拓宽政府的权力向度，培育多元、相互、平等、平视的公权力文化。

4．率先推进协商共治、科学决策的制度化、程序化、透明化，为国家治理体系和治理能力现代化提供思想和经验。将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体协商、问责机制确定为佛山各级政府、领导干部的行政准则和法定程序是治理现代化的需要，也是对党政机关、领导干部的最好监督和保护，是实现政府与社会、群众良性互动的重要过程，是平衡多方利益、减少社会矛盾的良器。一是要求各级政府、职能部门制订与本部门工作相关的民主协商、科学决策与法治程序、制度，确保有权不能任性；二是以知情权为重点，切实落实公开制度，包括党务、政务、村（居）务、公共事业等单位的公开制度，确保权力公开透明运行；三是成立治理体系与治理能力现代化工作小组，做好相关制度与程序的指导和服务工作。一方面防止不公开、假公开，一方面确保涉密事项随意公开的现象。

5．培养一批具有现代化治理理念的干部队伍。当前和未来，治理问题空前复杂艰巨，需要有勇气和智慧去破解。我们的领导干部要成为改革的积极推动者，一是坚定信仰，铁一般的干部要信马列、信正道，要起好表率作用，注重自身的修养；二是转变思维，切实具备法治思维、德治思维、善治思维，“以正治国”；三是工匠精神，立足本职，想群众所想，急群众所及，重视民生。“居其实不居其华”。

四、结语

以治理现代化理念，深刻审视地方政府在改革开放三十多年来取得的成就、存在的问题，深入思考地方政府如何迎接下一轮全面深化改革的历史重任、再造发展新优势，其重大意义必将随着时间的推移不断彰显。

时代呼唤善治。新时期，人民群众的法治意识增强，治国理政的参与意识增强，与政府协商对话的意愿和能力增强，传统的政府管理与治理思维已经滞后，开始成为中国转型发展中的羁绊。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。无不彰显出党、国家和人民群众对善治的迫切需求和要求。

鼓励基层政府创新。党的十八大以来，中国的行政体制改革形成了一种顶层设计、以上帅下、以上示下的格局。面对这种格局，容易使得地方政府无所适从、或者是产生惰性，出现看中央怎么做的等、靠、要的心理依赖。基层政府要在原有成绩的基础上，一是注重科学立法、严格执法、公正司法，树立有限责任政府理念、健全政府公职人员问责制、完善绩效评估奖惩机制和政府责任自律机制。二是强调政府要在其所掌握的公共权力运行范围内承担起更大的责任，包括政治责任、法律责任、行政责任、经济责任、文化责任、道德责任。三是基层政府的领导干部要成为中国治理能力现代化的积极践行者、推动者。

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责任编辑：李 军

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李建丽（1971— ），女，河北邯郸人，硕士，中共佛山市委党校统战理论教研部主任，研究方向：国家治理体系、统战理论。