江苏省环境信息公开和公众参与管理研究

张兴波

（淮安市环境科学研究所江苏淮安223001）

江苏省环境信息公开和公众参与管理研究

张兴波

（淮安市环境科学研究所江苏淮安223001）

环境信息公开和公众参与是环境管理的重要辅助性手段，江苏省在环境公开信息方面先后制定了《江苏省环境保护政务公开管理办法》、《关于加强全省环保系统政务公开工作的意见》、《江苏省环保厅政府信息公开考核制度（试行）》等制度规定，并积极开展环境信息公开，在公众参与环境管理方面做了大量工作，取得了许多有益经验。本文在对江苏省环境信息公开和公众参与环境管理的现实分析基础上，指出了在环境信息公开和公众参与方面存在的不足，并提出了具体的应对之策。

环境信息公开；公众参与；环境管理

环境信息公开是政府、企业、公众主动公开自身及其所掌握的环境信息，解决政府、企业、公众之间的环境管理中信息不对称问题。环境信息本身作为一种重要的公共信息资源，也是政府、企业和社会公众实施环境行为选择和行动的重要信息基础，公开环境信息对于协同和控制社会经济发展中的政府、企业和公众行为具有重要意义。

随着信息技术的快速发展，网络、电视、微博、微信等媒体的快速发展，为政务信息公开提供了更多选择。环境信息公开和公众参与作为环境管理领域中积极推行的一项举措，旨在进一步有效促进环境保护和环境建设的重要路径。如何进一步规范和完善环境信息公开制度和公众的参与机制，既是对环境管理部门提出了更高要求，也是新时期环境管理工作重点需要关注的问题之一。江苏省在环境信息公开方面陆续出台了《江苏省环境保护政务公开管理办法》（2006年）、《关于加强全省环保系统政务公开工作的意见》（2007年）、《江苏省环保厅政府信息公开考核制度（试行）》（2008年）等规章制度，这些制度施行已有近10年，江苏省作为全国经济发达省份，无论是工业化、城镇化还是信息化都位居前列。为探索环境信息公开和公众参与环境管理进行了诸多有益探索和尝试，促进了环境管理部门的科学环境决策管理，有效维护了公众的环境权益，积累了诸多经验，本文将对上述成果总结分析的基础上，提出存在的问题以及进一步改善全省环境信息公开和公众参与的具体对策。

1　江苏省环境信息公开实践

1.1政策法规实践

2006年江苏省环保厅经厅长办公会议审议通过了《江苏省环境保护政务公开管理办法》（以下简称《办法》），该办法提出了环境保护政务公开应遵循“依法公开、客观真实、注重实效、方便群众和有利监督”的原则，明确了公开“环境保护规划、环境状况公报、群众监督与投诉”等十二项内容。2007年江苏省环保厅在《办法》基础上，又出台了《关于加强全省环保系统政务公开工作的意见》（以下简称《意见》），进一步突出了“污染物排放情况、突发环境事件、排污费征收情况”等七项重点公开的内容，并就环保信息公开建立了“信息审查、主动公开、依申请公开、监督反馈、评议考核和责任追究”等六项制度，进一步增强了信息公开制度的可操作性和执行力。2008年又出台了《江苏省环保厅政府信息公开工作考核制度（试行）》（简称“制度”），明确了省厅系统环保信息公开的考核内容。明确了主动公开信息和依申请公开信息的具体公开事项、责任部门、公开形式，并列出不同公开形式的一级、二级指标和不同的分值，进一步增强了环保信息公开制度的可操作性。为了便于企事业和社会公众的参与和实施，2008年，江苏省环保厅制定了《江苏省环保厅政府信息公开指南》。上述《办法》、《意见》、《制度》与江苏省人大常委会于1993年审议通过的《江苏省环境保护条例》，1997年7月在省八届人大二十九次会议上通过的《江苏省环境保护条例》（修正）（以下简称《条例》），共同构成了全省环境信息公开法规制度体系，强化了公众对于环保公开工作的监督，也明确了公众参与环境管理的具体措施，便于公众对于环境保护相关政策的理解和支持。

1.2信息公开实践

在环境信息公开中，江苏省政府以及省（市、县）环保部门承担着重要职责，江苏省环保厅先后成立了“厅工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设工作组”等信息公开组织，积极运用“＠江苏环保”政务微博等，具体落实环境信息公开。2014年全年累计主动公开政府信息8707条，重点领域信息公开309条，回应公众关注热点或重大舆情数46次，通过不同渠道和方式回应解读341次，依申请公开96件，实现公开96件，依申请公开实现了100%公开。在全国率先按照新标准实时公布了全省13个省辖市72个国控站的空气质量指数，发布平台运用不同颜色表示空气质量级别，分别指出健康影响和出行建议，为公众的生产生活提供指导，方便公众的出行和生活，充分满足了群众的环境知情权。

1.3公众参与实践

根据《环境影响评价法》的有关规定，公众可以通过多种渠道参与到环境影响评价和环境管理中来，把公众的意志及时的贯彻落实到环境行政主管部门在决策时能充分的得到考虑和采纳。根据相关规定，公众参与环境管理的途径主要有调查公众意见、座谈会、论证会、听证会、咨询专家意见等（见图1）。近年来，江苏省加大了政府投资建设规模和力度，一些大型市政项目和企业投资项目如宿迁中心城市截污导流二期工程、南京机场高速公路龙西互通连接线工程、盐城经济技术开发区热电联产项目等等都经过了反复的论证和方案改进，公众在项目公示阶段充分参与进来，纷纷建言献策。通过公众参与、专家论证和政府依法决策相结合的模式，有更多的公众通过各种渠道参与到政府管理中来，公众的环境知情权、参与权得到了充分的尊重和保障。

图1　江苏省环境信息公开流程

2　信息公开和公众参与存在的问题分析

近年来，在全省上下共同努力下，无论是环保行政主管部门还是企业在环境行为信息公开取得了明显成效，公众参与环境管理的积极性不断提升，但在信息公开和公众参与还存在一些问题。主要表现在：

2.1信息公开存在的问题

（1）信息公开主体有待进一步扩大。根据《办法》规定，环境信息公开的主体为环境管理部门，即各级环境保护部门、环境监测站等等，而对于环境管理同样具有将官职责的城管、水务等等没有完全纳入到环境信息公开的考核体系中来，在一定程度上影响了环境信息公开的内容，压缩了环境信息公开的资源。（2）信息公开的范围有待进一步扩大。目前，全省基本实现了对于环境质量状况、环境保护法律法规、环境保护机构设置和职责以及环境行政处罚的案件、群众监督投诉和关心的环保工作充分的公开，但缺少对导致一些重要如水、土、大气环境因素原因的公开，公众虽然实时掌握了身边的水、土、大气等状况，但对于导致其中一些环境问题的原因以及具体应该采取何种措施的公开跟进有待增强。（3）信息公开考核监督力度有待进一步增强。信息公开水平的评估是一个过程性活动，单纯依靠单一指标是难以完全评价的。依据《制度》的相关规定，目前江苏省对于环保信息公开施行的是由省级环保厅牵头的多级信息公开考核评价体系，一方面是有“既当裁判员又当运动员”之嫌，另一方面没有充分引入社会第三方参与评价，考核监督的力度还较为薄弱。环境信息考核并没有完全纳入政府考核体系中，对政府其他环境相关管理部门和企业的违反环境信息公开的法律责任追究不到位，难以有效发挥信息公开的监督制约作用。此外，企业环境信息强制公开也存在执行力度不足的问题[1]。

2.2公众参与存在的问题

（1）缺少明确的参与引导。公众参与环境管理工作对于提升环境管理工作的科学性具有积极意义，虽然我国的诸多法规、规章赋予了公众参与环境管理的规定，但多是应然性规定，条文的规定过于抽象，缺少具体的参与指引。（2）缺少完善的制度保障。公众参与环境管理的权利虽然得到了法律的规制认可，但对于失范的公众参与行为或没有充分保障公众参与的环境决策和管理后果所应承担的责任并未明确。（3）缺少全过程参与。从目前我国公众参与环境管理的现实情况来看，除了项目环境影响评价时及时邀请公众参与外，大多还是属于末端参与形式，多是发生了环境污染或者生态出现破坏后公众通过检举、揭发或控告的方式参与，这种过于强调环境的末端参与不利于减缓环境污染和破坏。

3　政策建议

3.1构建以公众参与为主的环境信息公开模式

转变目前由政府环境相关管理部门公开环境信息的公开模式逐步向以公众参与为主的环境信息公开模式。一方面，加强对环境信息需求的调查和研究，环境相关职能管理部门要把定期开展公众问卷调查、访谈结果作为其信息公开内容选择的重要依据，及时掌握公众对于环境信息需求的动态变化，以公众的需求为导向，不断完善信息公开形式和公开模式，充分满足公众对于环境决策管理的知情权和参与权。另一方面要建立社会化环境信息公开评价体系，在现有全省环境信息考核基础上，进一步细化能够全面反映政府各部门、企业在环境信息公开领域的执行状况，以及反映全省环境信息透明程度的评价指标体系，引入第三方机制对政府环境管理部门和企业的环境信息的公开情况进行评价和考核。

3.2建立健全全省环境管理公众参与具体办法

结合江苏省的省情省貌，以及本省的人文等特点，抓紧建立江苏省环境管理公众参与技术性导则，明确公众参与环境决策的方式、途径、办法以及阻碍公众环境参与权的惩戒机制，细化技术性导则，使公众参与环境决策更具操作性和执行力。例如，对于建设项目需要公众具体参与的时间、数量，保障公众参与的具体形式（问卷调查、上门走访、座谈会等等），对于收集到的公众意见具体处置答复机制，要明确具体的反馈部门、反馈时效、反馈方式，充分尊重和保障公众环境参与权。要把公众参与延伸至项目的全过程，逐步试行公众在区域性环境规划和环境保护政策制定的参与，给予公众参与环境管理和决策的必要的物质奖励和精神奖励，提升公众参与环境决策的自觉性和主动性。

3.3健全全省环境信息公开办法

目前，江苏省关于环境信息公开先后出台了《办法》《意见》和《制度》，初步构建起较为全面的公众参与环境管理的制度体系，下一步还需要对上述制度体系进一步的细化。如扩大应当公开环境信息的行政主体范围，除了目前要求环境职责部门公开环境信息外，城管、市场监督等部门都应将反映环境信息及时予以公布，企业环境信息公开中除了“双超”以及造成严重的环境污染排污者之外，还应扩大企业环境信息公开的责任主体，针对全省的一些重点工业行业，建立专门的环境信息公开定期通报制度，并分析其中环境问题的原因和企业就环境保护所采取的具体应对措施，建立网上咨询定时回复系统[2]，接受社会公众的监督。

[1]陈炳基,冯妙虹.浅谈企业环境信息公开[J].环境科学与管理, 2007,32（11）：9-11.

[2]陈晓丹,车秀珍,李焕承,等.深圳市环境信息公开和公众参与管理实践与对策[J].中国环境管理,2012（3）31-35.

张兴波（1975—）男，汉族，江苏淮安人，本科，工程师，主要从事环境影响评价及环境管理工作。