从蒙甘边界纠纷看金塔县的耕地集约利用*

翁　梅，李　铭

（河南农业大学，郑州 450002）

从蒙甘边界纠纷看金塔县的耕地集约利用*

翁梅，李铭

（河南农业大学，郑州 450002）

2015年12月6日，内蒙古自治区与甘肃省边界一综合执法检查站遭暴力袭击。事件背后既有边界划分不清﹑属地管辖不明等历史遗留问题，也有部分基层干部法制观念淡漠等现实原因，但更深层次的问题还在于耕地的粗放开发利用。文章通过对事件缘由和甘肃金塔县的耕地利用现状进行分析，从而提出集约利用耕地是解决土地纠纷的长久之计，并辅以相关对策建议。

边界纠纷耕地集约利用金塔县额济纳旗马莲井

2015年12月6日，内蒙古自治区与甘肃省边界一综合执法检查站遭到暴力袭击，致使检查站完全损毁，直接经济损失1000余万元。目前，事件虽已平息，但背后的深层次问题，即耕地集约利用问题却值得持续反思。

1　事件背后的耕地利用问题

持续已久的蒙甘边界纠纷，既有边界划分不清﹑属地管辖不明等历史问题，也有部分基层干部法制观念淡漠等现实原因，但背后更深层次的问题在于耕地的集约利用，追本溯源还需从甘肃省金塔县的耕地利用现状进行分析。

金塔县地处河西走廊中段北部边缘，东与张掖市高台县毗邻，西与玉门市接壤，南邻酒泉和嘉峪关市，北靠内蒙古额济纳旗，与酒泉卫星发射基地毗邻。全县土地总面积1.883万km2，总人口15.01万人，其中农业人口11.87万人，占总人口的79%，是典型的农业县，人地矛盾较为突出[2]。

1.1耕地存量少，且利用率低

在金塔县188.77万hm2土地中，农用地7.65万hm2，占土地总面积的4.05%，其中，耕地仅2.79万hm2，占农用地总面积的2.94%。由于地处巴丹吉林沙漠边缘，干旱少雨，随着上游水量的逐年减少，加之过度超采地下水，周边林地草地大面积枯萎，沙化形势严峻。金塔县作为甘肃省第一产棉大县﹑全省最大的对外制种基地和农区养羊县，在全省农业供应方面发挥着重要作用[3]。一方面耕地和水资源紧缺，另一方耕种需求较大，且耕地利用率低，向边界争议地区扩张土地就成了金塔县缓解人地矛盾的一个捷径。

1.2农地经营粗放，浪费严重

金塔县农业生产较为粗放，广种薄收，致使耕地过度利用现象突出。由于目前从事农业生产的多为留守老人﹑妇女和部分文化素质较低﹑未外出务工的成年男性，受限于知识技能水平，仍未摆脱传统的耕作方式，农业生产率低。此外，由于缺乏科学规划和常态管理，个体农户对农用地的使用存在很大的盲目性和随意性，而基层组织和乡镇企业因为理念﹑水平落后，并不能有效引导和带动当地农业生产，因而无法保证农用地的利用效率。长此以往，农民在耕地上私搭乱建现象屡禁不止，对农用地造成极大的浪费[4]。

1.3农业种植仍以漫灌为主，水资源浪费严重

金塔县地处巴丹吉林沙漠腹地，属于典型的温带大陆性气候，常年干旱缺水。2014年，全县水资源可利用量仅为4.77亿m³，而总需水量却达到5.6亿m³，其中，仅农业及生态灌溉用水就达到5.4亿m³，与此同时，水资源利用效率却十分低下，农业及生态灌溉水利用系数仅为0.46左右[5]（先进地区和国家为0.7至0.8左右[6]），每年约有1万hm2耕地和林草地无法得到灌溉，是典型的非灌不植农业县。虽然金塔县近年来实施了节水工程，但总体上仍以渠道衬砌为主。这使得金塔县只能依水而耕，而金塔县违法侵占的土地正是临近黑河流域，具有天然的灌溉条件。

1.4种植结构亟待调整，农地产值较低

近年来，农产品价格特别是小麦和玉米价格的下跌，直接影响到农业增加值和农民收入增长。棉花面积调减后，很大一部分面积调整到玉米种植上，玉米又成为全县增收的主要农作物之一，但随着国家加强农业供给侧结构性改革，调减玉米种植面积力度加大，今后将对农民增收产生重要影响。由于金塔农产品加工层次低，产业链短，产品附加值低，对市场的抗风险能力弱，农产品加工原料不足与部分农产品出售难问题并存，严重制约了金塔县的农地产值和效益。

2　推进耕地集约利用是治本之策

土地是民生之本﹑发展之基，金塔县和额济纳旗两地重视耕地是无可厚非的，但通过明争暗占，甚至暴力抢夺等违法手段，绝非长久之计。因此，应彻底解决边界纠纷，除了应继续依法依据做好边界划分工作，教育引导基层干部提高法制意识外，还应从提高耕地集约利用的角度寻求治本之策，维护边界长期稳定。

2.1盘活存量耕地

提高耕地集约化，首要任务是提高耕地利用率，盘活现有耕地资源。一方面应通过农业基础建设保障活力。通过实施基本农田保护﹑中低产田改造﹑沙化土地整治等一系列综合建设项目，为盘活存量土地创造条件。另一方面应通过土地流转激发活力。探索实施“土地托管合作社”等流转方式，把农户的土地承包经营权流转给集约化程度高﹑经营能力强的合作社。为此，县农业部门可牵头建立统一的土地流转服务平台，为流转双方提供政策咨询﹑合同签订﹑纠纷调处等全过程服务，避免出现有合作无监管，有规程无服务现象。

2.2激活增量耕地

在金塔县188.77万hm2土地上，未开发利用农地占87.06%，开发潜力巨大。金塔县地势平坦﹑土壤条件较好，这些未利用地开发成耕地后，经过2﹑3年熟化，就能产生经济效益。具体可采取：（1）荒滩造林，发展生态林业。早些年，金塔县在水库边缘沙漠种植灌木林近0.067万hm2，截至2011年，全县增加森林0.67万hm2，形成了天然的绿色屏障。在发展生态林业的同时，还可以发展农林经济。2011年，金塔县航天镇通过发展枸杞加工产业，在未利用地上种植枸杞160多hm2，不仅开拓了荒地，还实现了经济和生态效益。（2）开发荒滩戈壁，发展特色农业。将未开发荒滩戈壁纳入储备用地，通过划拨储备用地，鼓励民间资本发展特色农业。冰坝河滩过去是一个风沙口，土地沙化严重，金塔县引进过一家私企，经过5年共开发治理土地280多hm2，种植防护林11.33hm2﹑经济林4hm2，每年培育苗木3万余株﹑花卉5万盆，实现了“戈壁变良田﹑荒漠变绿荫”。实践证明，因地制宜开发利用荒滩戈壁，可以实现节地和增效双赢。

2.3发展节水灌溉

水是农业的命脉，节地必先节水。（1）加强节水工程建设。金塔县曾引进以色列滴灌造林技术，在解放村水库西岸的沙丘上栽植梭梭﹑沙拐枣﹑红柳等沙生植被2.67多hm2，当年成活率就达到了95%[7]。金塔是全省的产棉大县，棉花种植面积每年都在2万hm2左右。早在2005年，金塔县在古城乡旧寺墩建设了13.33hm2的棉花膜下滴灌示范区，经实验，采用膜下滴灌技术的棉花比普通棉花每667m2均节水225m³﹑节肥13kg﹑增产52kg。因此，发展节水农业，节水工程是基础。（2）完善水权制度。完善符合金塔实际的水价方案，逐步做到按成本征收，并提取工程折旧费和农民用水者协会运行管理费，以此保障各级水利工程的日常维护和管理。（3）强化日常监管。各乡镇承担日常监管职责，把农田节水工程的管理权交付用水者协会，通过专管与群管相结合，解决节水工程有人建无人管﹑有功能无责任的问题。同时应以水定田，确定合理的农﹑林﹑牧用地比例，合理配置行业用水。

2.4调整优化种植结构

一方面应依托金塔县制种基地的优势，不断改良棉花﹑玉米﹑小麦等传统优势作物，巩固甘肃省河西地区主应产粮大县和甘肃第一产棉大县的地位。另一方面应持续推进日光温室﹑枸杞加工﹑恒温保鲜﹑冷链物流等现代农业项目建设，加快葡萄﹑骏枣﹑树莓等特色农产品基地建设步伐。金塔县羊井子湾乡通过扶持葡萄产业，目前全乡葡萄种植面积达477.33hm2，超过全乡耕地面积一半以上。航天镇把枸杞作为主打产业，种植面积达到400hm2以上，并新建枸杞制干生产线10条，年生产枸杞干果1500t，实现经济收入4500万元。此外，还可以通过政策扶持，引导沙区农户发展甘草﹑苁蓉﹑锁阳等附加值更高的沙产业。

2.5处理好城镇建设用地和耕地的关系

城镇建设是县域经济发展的重要部分，也是统筹城乡发展的基础，但绝不能以侵占耕地为代价。因此，首要任务是协调和处理好耕地保护和建设用地的关系，具体可采取：（1）规划先行，统筹考虑。政府在市政规划中应从长远考虑﹑大局着手，合理规划工﹑农﹑商用地区域分配和面积比例。（2）加大企业落地审核力度。从项目申报﹑立项到土地供应，全程严格审核[8]，注重引进高效益﹑高附加值﹑用地用水少的项目。（3）合理利用土地。严格按土地规划实施用地，保证耕地面积和城镇的发展实际相一致，严控用地容积率和绿地率。

[1]金塔县地方史志办公室金塔年鉴（2015综合卷）．金塔:出版者不详，2015

[2]金塔县地方史志编纂委员会．金塔县志（1990-2008）．兰州：甘肃文化出版社，2010

[3]侯娟娟，马莉．论西部地区土地资源的可持续利用．甘肃农业，2008，（12）：38～39

[4]仲伟．甘肃省金塔县水资源开发与保护的对策浅析．中国水运，2015，15（6）：120～121

[5]中国工程院．中国可持续发展水资源战略研究综合报告．中国水利，2000，（8）：5～17

[6]蔺栓保．甘肃省金塔县膜下滴灌技术应用．北京农业，2014，（12）：206～207

[7]李桂成．实施土地集约化管理提高土地资源利用率．农业与技术，2015，35（20）：210

河南省科技计划项目（0624050020）；河南省自然科学基金（2011B5200l9）