蚌浮段工程农用地只征不转研究

章武伟 房新勤 马 瑞

蚌浮段工程农用地只征不转研究

章武伟 房新勤 马 瑞

淮河干流蚌埠～浮山段行洪区调整和建设工程（以下简称蚌浮段工程）因建设需要，需对淮河方临湖、临北段、花园湖和香浮段4个行洪区8段老堤进行退建，共退入淮河滩地农用地2.1万亩，退为淮河滩地的农用地按照初步设计批复要求应采取只征不转的处理方案，即新、老堤之间的农用地性质维持原状，仍为农用地，不能转为建设用地或其他未利用地。现就蚌浮段工程退为淮河滩地的农用地采取只征不转的处理方案研究如下。

一、基本情况

1.蚌浮段工程现状河道滩地分布利用情况

淮河干流蚌埠～浮山段包括4个行洪区，范围涉及蚌埠市和滁州市，现状淮河河道滩地分布情况如表1。

河滩土地按权属分为国有和集体两部分，国有土地主要分布在堤防沿线、滩地较窄不宜耕种和已完成确权划界的河段；集体土地集中在滩地相对较宽、地势较高的河段以及河滩生产圩内。在滩地农用地利用上，由乡镇、村负责土地承包、种植与管理；在灌溉上，滩地上农用地主要利用淮河水浇灌。在管理上，河道管理部门依据防洪法，滩地不准种植高杆作物和修建有碍行洪的建筑。

2.蚌浮段工程批复情况

2014年8月，水利部批复了蚌浮段工程初步设计，批复工程永久用地3.5万亩（含3万亩农用地），其中退入淮河滩地用地2.1万亩（含1.7万亩农用地）。退入淮河滩地中的农用地原则同意采用只征不转的处理方案，即蚌浮段工程退入淮河滩地中的1.7万亩农用地只征不转。同时要求下阶段应结合地方政府及行业主管部门意见，提出只征不转后变为国有用地的使用和管理方式，并妥善安置该部分受影响群众。

3.蚌浮段征迁情况

2014年9月上旬五河县率先启动工程拆迁，同时公布工程拆迁范围、补偿标准等，包括退入淮河滩地中的只征不转用地的占地补偿标准。随着五河县拆迁工作不断推进，涉及退入淮河滩地中只征不转的用地补偿资金也及时发放到位，工程于2014年11月开工建设。

随后凤阳县、明光市和蚌埠市经开区陆续启动征迁工作，征迁工作进展顺利。

二、只征不转研究

为做好实施蚌浮段工程退入淮河滩地中农用地只征不转有关工作，现分别从洪水上滩情况、实施后对耕地影响、实施后对区域粮食生产影响和实施后当地居民生产、生活影响等4个方面进行研究，具体如下。

1.洪水上滩情况

根据历史洪水和实测洪水资料，淮河干流汛期洪水上滩频率为1.3～2.1年一遇；非汛期蚌埠以下洪水上滩频率为9～15.8年一遇。

蚌浮段工程地处蚌埠以下，非汛期滩地农作物收成有保障。

2.实施后对耕地影响

工程实施后，考虑老堤铲除后的土地和新老堤之间的老村庄占地复耕为河滩耕地，可增加补充耕地，在非汛期仍具有一定的农业利用价值，在满足行洪要求和河道堤防安全的前提下，应允许工程未占用河滩地继续耕种。

退入淮河滩地农用地虽已处在淮河滩地上，但根据沿淮水文资料分析，淮河滩地每年10月到第2年5月非汛期，淮河水位高于滩地的几率小于10%，满足小麦生长期要求；6～9月主汛期也可以相机种植一些生长期较短的叶类蔬菜。

表1 蚌埠市、滁州市现状淮河滩地分布利用情况表 单位：亩

老堤铲除后的土地和新老堤之间的老村庄占地，考虑复耕利用和种植结构调整，并将复耕耕地按上滩几率折算为工程前行洪区耕地，老堤铲除对行洪区耕地的影响见表2。

表2 蚌浮段工程退出土地对行洪区耕地的影响分析表

从表2中可以看出，滩地土地利用后，损失率一般在10%以下；只有行洪区废弃时，耕地损失率才会大幅度提升。由于行洪区调整，行洪区防洪标准提高，土地价值提升，环境容量也会相应增加。

如果退入淮河滩地农用地改变土地利用性质，耕地损失率会大幅度提高，从保护耕地的角度，退入淮河滩地农用地原则上不应改变土地的利用性质。

3.实施后对区域粮食生产的影响

行洪区调整对区域粮食生产的影响，是由调整措施共同影响的结果，单一的分析退堤影响是非常困难的。因此，应采用工程总占地和调整后行洪区总的粮食生产效益来分析影响程度。

行洪区调整后仍为行洪区的，在洪水来临时启用标准已有较大的提高；行洪区经调整后改为防洪保护区的，在设计标准洪水内则不再启用。

堤防退建后，退出的耕地及原老堤（废弃老堤）被铲平后的土地和老村庄占地仍有部分利用价值。根据水文分析，淮河滩地上的午季作物90%的年份能够收获，而午季后可以考虑种一些生产周期短的蔬菜类经济作物，产量按30%的粮食作物价值计算。

按照目前行洪区粮食产量，将行洪区的防洪效益，退为滩地的土地的利用价值，按工程前行洪区耕地标准折算，进一步分析工程实施后该区域的粮食总产量，计算影响程度。

经调查分析，沿淮耕地的粮食年产量为800kg/亩左右，假设每800kg粮食折合成1个“标准田”，4个行洪区调整前粮食总产量25.46万t，相当于32万亩“标准田”。蚌浮段工程实施后，由于行洪区及防洪保护区的标准提高，总计增产粮食24万t，相当于29万亩“标准田”；退建的河滩地粮食产量1.4 万t，相当于1.75万亩“标准田”，粮食总产量可达25万t，相当于31.34万亩“标准田”。行洪区调整后仅相当减少0.66万亩“标准田”，粮食总产量约为调整前行洪区粮食产量的98%。

因此，蚌浮段工程实施后，在不改变耕地性质的条件下，对行洪区内粮食安全影响较小。

4.实施后对居民生产、生活影响

（1）对居民环境容量的影响

工程实施后土地的质量、价值也会发生变化，如实施前因行洪区存在使用情况，会使行洪区内农民对土地投入积极性不高，粮食产量较非行洪区低。行洪区调整后，花园湖提高了防洪设计标准，方邱湖、临北段和香浮段变成了防洪保护区，提高了土地价值，如能够进行中低产田改造，还能提高耕地产值。

考虑到工程占地量的准确性，现对正在实施的五河县临北段和香浮段进行居民环境容量分析。分析成果见表3。

表3 居民环境容量分析表

从表3可以看出，以工程前人均标准耕地为安置标准，工程实施后环境容量仍满足要求，如考虑对工程区剩余土地增加基础设施和农业措施投入，退堤后变为保护区的环境容量尽可满足农业安置的需要。

工程实施后，农村人均耕地均超过1亩。从土地资源角度看，通过土地改造，加强基础设施建设，大部分村组环境容量能满足安置要求。

因此从环境容量分析，移民在该乡镇范围内采用大农业安置方式是可行的。

（2）对居民生产、生活的有利影响

①居住环境得到改善。部分土地退为河道滩地后造成部分居民搬迁，居民生活会受到不同程度影响，但从行洪区总体情况看，退出小部分会使得大部分土地得到更高标准的安全保障，并有3个行洪区摘掉了行洪区的“帽子”，居住环境得到很大提高。行洪区调整前，行洪区内限制建房，行洪区内群众多年来居住条件不能改善。行洪区调整后，行洪区的居民可以逐步迁移到防洪保护区，从限制建房到鼓励建房，且安置点交通、供电、通信、供水、排水、消防、绿化等基础设施的建设标准不低于原居住区；文体、卫生、商服等公共、公用设施配套完整；房屋建设布局更加合理。因此，通过行蓄洪区调整工程会使工程影响区居住环境得到改善。

②工程建设、土地征收有利于改善当地经济环境，促进经济发展，增加地方税收。行洪区调整变为保护后，就能进行经济开发建设；工程施工在给施工企业带来利润的同时，也可为地方增加税收。工程建设主要材料如水泥、砂石料、砖瓦等通过当地市场采购，也将促进当地建材市场的繁荣发展，增加劳动力就业机会，带动当地群众经济收入增加。

③有利于社会稳定。工程建设期由于建设资金投入，会为当地带来大量就业岗位；工程建成后，行洪区防洪标准提高，减轻了防洪负担，当地群众生产生活条件也会改善。花园湖行洪区保庄圩工程建设不仅解决了因工程占地影响居民生活的安置点，也提高了圩内的排涝标准，改善了圩内群众的生产生活条件，同时为行洪区洼地群众提供了搬迁安置条件，为新农村和小城镇建设提供了很好的外部环境，有利于区域经济和环境的可持续发展。

（3）对居民生产、生活的不利影响

工程筑堤直接挖压征用土地与老堤废弃增加的滩地面积基本相等，老堤废弃占地可采取适当的措施复垦为河滩耕地，新增河滩耕地面积一般不低于筑堤工程占用的耕地面积。由于淮河洪水上滩几率太高，使得河滩耕地不能与一般耕地相比。

征用耕地和房屋拆迁会造成从事农业生产的人失去或部分失去了耕地和居住地，需要搬迁安置，移民原来的生产、生活环境会有所改变，短期的移民搬迁会给移民心理、生活产生一定影响。

河道开挖和筑堤会使原先耕地、道路遭到破坏，同时也会对排灌、交通、供电、通讯等产生一定的不利影响，且不利于相关的工农业生产，给沿线群众的生产、生活带来了暂时的不便和困难。

三、结语

通过以上分析可知，只要根据合理的科学组织、生产开发和发展规划，采取适当的安置途径与农业增产措施，就能减轻对移民的不利影响，后期移民生产、生活水平会逐步得到改善和提高

（作者单位：淮委治淮工程建设管理局 233001）