体育仲裁制度在中国的社会性功用

于善旭

体育仲裁制度在中国的社会性功用

于善旭

自建立以来，国际体育仲裁制度在体育全球化和奥林匹克运动与国际体育的健康发展中发挥了重要的作用，也在中国产生了重要的影响，中国对建立体育仲裁制度进行了从理论研究到立法实践的多方面探索，但这一制度至今尚未建立起来。本文透过没有出现大量体育纠纷外显并激化，而威胁正常体育秩序的困局这一表象，分析创建中国体育仲裁制度的现实压力与动力不足的实质原因，是在高度行政化的体育体制下缺乏各权利主体的自治空间，消融着依法维权的意识并掩盖着利益博弈的纷争。本文认为当下中国推进全面深化改革与依法治国的新发展，为建立体育仲裁制度提供了有利的环境和重要的机遇，同时本文对积极进行体育仲裁试行实践和加强多个方面立法提出了有关建议。

中国体育；体育仲裁；体育纠纷；体育制度；体育法治；体育改革

国际体育仲裁制度的建立，是现代奥林匹克运动为积极应对人权与法治全球化发展中而产生的。国际体育仲裁院自1984年正式成立以来的逐步发展，正值中国进入改革开放和加强民主法治建设的新时期，从而使国际体育仲裁事务能够在中国体育法治日益推进的良好环境中，得到有关方面的密切关注和积极参与，形成了国际体育仲裁信息传播，理论研讨不断扩大，持续探索建立中国体育仲裁制度的局面。虽然由于多种因素的制约，中国的体育仲裁制度还没有正式形成，但该制度的建立已经成为体育、法律等各界的普遍共识和热切期待。在当下中国全面深化改革和全面推进依法治国的新发展中，建立体育仲裁制度的工作有望得到新的推进，取得建设性的突破。

1 国际体育仲裁在中国的传播和影响

1979年10月，在中国刚刚进入改革开放新时期的第二年，国际奥委会执委会即在日本名古屋会议上通过了恢复中国在国际奥委会合法席位的决议[1]。由此，中国体育开始了走向世界的新起点，对国际奥林匹克事务的关注和参与日益加强。1983年，国际奥委会第八十六次会议决定成立国际体育仲裁院之后，中国的学术期刊立即进行了报道[2]。随着国际体育仲裁的发展，越来越多的中国各界人士逐步扩大，并不断深化对体育仲裁这一伟大创造的了解和理解。从1993年开始，中国学者任海、马铁等分别在主编的奥林匹克运动教材和体育翻译期刊资料上，对国际体育仲裁进行了广泛而多样的介绍。中国首位国际体育仲裁院仲裁员苏明忠在参加1996年亚特兰大奥运会特别仲裁机构的工作后，撰写了相关的报告和论文。1998年，中国学术期刊登载了时任国际体育仲裁院秘书长让·菲利普·罗沙对国际体育仲裁院的介绍性文章。其后，国际体育仲裁的各种信息报道和相关研究日渐增多[3]。

30多年来，中国发表了大量与国际体育仲裁有关的学术文章。除了在研究体育纠纷解决途径的大量论文中，很多都包含有国际体育仲裁的相关内容以外，在中国权威数据库CNKI中以“体育”并含“仲裁”进行篇名检索，到2014年底发表的此类选题文献共有439篇，绝大部分都涉及到国际体育仲裁的一些内容。而在这些论文中，专门对“国际体育仲裁”进行研究的就有159篇，占比达到36%。此外，中国还有一批硕士和博士研究生完成了体育仲裁相关内容的学位论文，出版了十余部体育仲裁方面的学术著作，多次举办体育仲裁方面的全国性和国际性研讨活动。

与此同时，中国在通过支持国际体育仲裁院仲裁员工作、有关案件提请国际体育仲裁解决等来参与国际体育仲裁实践的基础上，还经历了2008年北京奥运会过程中设立体育仲裁的实践体验。中国司法当局明确支持和律师团队的热情服务，有效保证了北京奥运会临时仲裁机构的仲裁与裁决。2012年以来，国际体育仲裁院上海听证中心的成立和运行，进一步密切了中国与国际体育仲裁的联系与合作。

随着以上所述的各种学术研究的日益扩大和多种形式的实践参与，国际体育仲裁信息在中国得到了广泛的传播，中国体育界和法律法学界正在越来越深入地知晓国际体育仲裁的制度内涵，较为及时地了解到国际体育仲裁的发展动向，为中国加快融入体育全球化的时代进程，促进中国体育法治发展，不断深化建立体育仲裁制度的探索，起到了重要的推动作用。

2 中国建立体育仲裁制度的持续探索

国际体育仲裁的运行，为当时的中国立法提供了重要的借鉴，以致将体育仲裁吸纳为中国首部体育法律的规范内容。1995年8月29日，全国人大常委会通过的《中华人民共和国体育法》，设立了体育仲裁的专条规定：“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”这是中国首次在法律中对创建体育仲裁法律制度的明确表示。尽管以今天的眼光看，这一规定或许过于超前，而且在法律语言的使用上也存在着一些瑕疵，但这确是中国体育通过立法在对外开放、面向未来上的一个重要体现。也正是由于有了这样的法律规定，才形成了中国体育界和法律法学界持续关注、不断探讨建立中国体育仲裁制度的景象。

为了落实《中华人民共和国体育法》中的仲裁规定，自1996年开始，由政府官员和专家学者组成了专门的课题和起草小组，从学术研究与法律建构两个方面齐头并进，撰写出建立中国体育仲裁制度的研究报告[4]，并通过调研论证形成了《体育仲裁条例》的立法草案。体育仲裁立法在当时得到了中国政府的大力支持，国务院的体育和法制主管部门共同主持了该项立法的研制工作。1997年，《体育仲裁条例》的起草调研被列入中国国务院的立法工作安排[5]，并同时跟进了一系列考察和拟制工作。2006年，体育仲裁立法工作被再次启动，又一次作为立法调研项目纳入中国政府的立法计划[6]。同时，中国在建立体育仲裁制度的研究和设计过程中，得到了社会各方面的关注和支持。其中，针对直接建立独立体育仲裁机构的一些现实困难，有过与现有仲裁机构在一般仲裁业务基础上合作开发体育仲裁的各种探讨，曾分别提出了在北京仲裁委员会或中国国际经济贸易仲裁委员会中设立体育仲裁庭、制定体育仲裁规则的一些初始动议，后因条件不成熟而受到相关制约未能继续向前推进。

多年来，中国体育学和法学界的学者们通过各种研究形式，对建立中国体育仲裁制度进行了多视角的广泛探讨。有关研究结合国际体育仲裁的发展，围绕着建立中国体育仲裁制度的必要性和可行性、仲裁原则与规则、仲裁机构的设立、面临难题与解决途径等方面问题，形成了许多有价值的研究成果，为中国体育仲裁制度的建立营造了一定的舆论环境，进行了必要的理论准备。

3 困扰中国体育仲裁形成的致因阐析

然而，尽管中国法律已经明确规定了体育仲裁，并在政府直接支持下着手进行了体育仲裁法规的具体研制，而且也有着社会对建立体育仲裁制度的广为认可、不断呼吁和多维论证，然而，历经这么多年的探索，中国的体育仲裁制度却始终未能建立起来，这确是需要深入反思的一个问题。

在对其的多方面探因中，人们普遍注意到目前设立体育仲裁在立法方面所存在着的障碍。一方面，《中华人民共和国仲裁法》规定的仲裁范围是平等主体之间的民商事纠纷，在体育协会自治管辖范围内，其团体或个人会员对在参赛资格或受到处罚等方面不服协会的管理性决定而与协会产生的纠纷，显然在纠纷主体间关系和纠纷性质等方面与一般民商事仲裁纠纷存在差异，因而需要特别立法。另一方面，2000年中国新出台《中华人民共和国立法法》，其中有关“诉讼和仲裁制度”只能制定法律的规定，又对原根据《中华人民共和国体育法》拟由国务院制定体育仲裁行政法规的做法构成了制约。《中华人民共和国立法法》实施后，为解决与民商事仲裁存在差异的“劳动争议仲裁”和“农村土地承包经营纠纷仲裁”的立法依据问题，中国相继制定了《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》和《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》。为此，一些学者呼吁国家要尽快制定《体育仲裁法》[7,8]。然而，这些具有一定特殊性的竞技体育纠纷，毕竟在整个社会大系统中的数量甚微，在现有立法体制下，怎么可能动用有限的国家立法资源来为体育仲裁制定专门的法律呢？

其实，依笔者对《中华人民共和国立法法》有关仲裁事项条款的理解，感觉还是有着一定的立法迂回空间。该法第九条规定仲裁等事项在尚未制定法律时，可由立法机关授权国务院先制定行政法规，条件成熟后再制定法律。但是，中国的有关方面并没有从这方面予以努力。同时，在建立体育仲裁机构的研究过程中，考虑立即建立独立的民间体育仲裁机构的一些困难，笔者曾提出可先在中华全国体育总会或中国奥委会内部建立跨单项协会的体育仲裁机构进行实践，为完全独立走向社会和逐步立法做好准备[9]。然而，这两方面的设想都没有成为现实，建立中国体育仲裁制度至今仍停步不前。

究其原因，根本上还是因为中国缺乏建立体育仲裁制度的足够压力和动力，还没有出现大量体育纠纷外显并激化而威胁正常体育秩序的困局。表面上看，尽管近年来中国体育中的有关纠纷也有所增多，但就整个体育系统或体育领域而言，突出的体育利益争端并不十分明显，走上法庭的体育协会与成员间的诉讼纠纷非常有限。没有在数量上达到一定规模且必须依赖专门的第三方途径予以解决的体育纠纷，或许正是中国体育仲裁制度迟迟难以建立的最直接理由。

虽然，中国的改革开放和市场经济发展，已在促使传统体育体制和体育发展方式发生着变化。但是，体育改革的相对滞后和长期以来为优先保证国际大赛竞技锦标的奥运争光战略而不断强化着的体育举国体制，使得中国体育仍然呈现高度的行政化格局，政府垄断着主要的体育资源，市场和社会的因素既不发达也不活跃，大多数体育协会乃至中国奥委会都是政社不分的官民合体。在这样的体育体制格局中，体育协会内部的民主化程序和纠纷救济机制即便有也往往是表面的形式，缺乏各个俱乐部、运动队和运动员、教练员作为独立权利主体的自治空间，也抑制和消融着他们为权益而依法维护与抗争的意识，人为地遮掩着各种利益博弈的矛盾纷争。日常出现的一些体育纠纷，往往会在体育管理组织系统通过内部工作的方式予以化解。即便是某些成为社会舆论热点的体育争议，也时常会在强大的行政权威下被压熄。这样，没有大量需要体育仲裁介入的体育纠纷案源，何谈建立专门进行体育仲裁的组织机构和法律制度能够成为现实性需求？

然而，当前中国社会的形势发展正在呈现出一系列新的变化，这为我们进一步探索建立体育仲裁制度又燃起了新的希望。

4 当下中国建立体育仲裁制度的展望

仲裁解决纠纷，是人类社会面对不断增多的权益纷争，伴随社会进步而日益广泛采用的纠纷自力或社会救济方式，而且成为国家保障的法律制度，是市场经济条件下健全权益救济途径和社会治理机制的重要表征。中国仲裁制度的快速发展，仲裁受案规模的成倍增长，彰显出中国发展社会主义市场经济和加强民主法治建设的可喜成效。中国借鉴国际体育仲裁发展而提出建立体育仲裁制度，正是改革开放与市场经济背景下中国体育发展进步的必然体现。然而，建立中国体育仲裁制度的必要性向可行性的转化，还必须来自中国体育在经济社会改革发展中的现实需求。如果说，前述的建立中国体育仲裁制度的各种探索和努力，由于历史时机尚不成熟，还只是一种铺垫和序曲，而当下中国正在跃入一个新的历史发展阶段，迎来了对有望建立体育仲裁制度更为有利的社会环境。

自2012年召开第十八次全国代表大会以来，为实现中华民族伟大复兴的强国梦，全面建成小康社会，推进国家治理的现代化发展，解决需要攻坚克难的深层社会矛盾，相继作出了转变政府职能、全面深化改革和全面推进依法治国的决定，使改革与法治成为当今中国历史进程和经济社会发展最为突出的时代主题，呈现出改革与法治共同推进的政治格局。围绕着发挥市场在资源配置中起决定性作用来继续深化经济体制改革，进一步推进社会事业改革和创新社会治理体制，不断向市场和社会放权，激发市场和社会的活力，完善市场竞争体系，扩大社会自治空间，正在成为当前中国全面深化改革的重要任务。而依法维护市场竞争和社会发展秩序，保障并救济公民的合法权益，又不断对中国法治提出了新的更高的要求。

近一年来，在改革与法治的整体推进中和国家的直接决策部署下，中国体育出现了加快改革发展步伐的新态势。2014年10月，国务院下发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，要求加快政府职能转变，进一步简政放权，营造竞争有序、平等参与的市场环境，积极培育多元市场主体，吸引社会资本参与，充分调动全社会的积极性与创造力。2015年3月，中国国务院办公厅又下发了《中国足球改革发展总体方案》，明确以足球改革为突破口，全面深化体育管理体制改革，充分发挥市场机制作用，激发活力，创造公平诚信环境，鼓励保护平等竞争，组建依法自治的新中国足球协会，改革职业足球运营模式和竞赛体系，形成多种经济成分共同兴办足球产业的格局。与此同时，中国体育主管部门也根据国家改革的总体要求，出台了推进体育项目协会改革试点方案和体育赛事审批制度改革方案，逐步实现体育协会与行政机关脱钩，促进体育协会的社会化改革和功能优化，除保留少量全国性和国际性体育赛事确需审批外，对4/5的赛事活动取消了审批[10]，进一步激活市场和社会的办赛积极性。

这些新的体育改革部署，有力地提升着各类社会主体在体育活动中的能动地位，扩大了体育组织的社会自治空间，明晰了他们在市场与社会中的体育权利边界，激发了对经济收益与合法权益的主动追求，也进一步唤醒了他们依法维权的法治意识。这样，就会随着市场机制的作用发挥而出现更加广泛的利益博弈，必然形成体育纠纷的不断外显和增多以及有效解决纠纷诉求的愈益增长。在社会与体育的现代治理中，开辟多元化的纠纷解决渠道和法律治理方式，是当今时代发展的大势所趋。体育仲裁以其特有的民间性、专业性和便捷性等优势，不但已在很多国家和国际体育中发挥着作用，也必然成为中国为解决不断增长的体育纠纷所理性选择的重要方式。当下中国进入全面推进改革和法治的新阶段，为再次推进中国体育仲裁制度的建立提供了良好的社会背景和发展契机。

为此，笔者认为，应在体育改革与法治发展思路上，继续增强对建立中国体育仲裁制度必要性的理性认识，将其置于当前中国社会改革发展的宏观战略与总体任务之中，进一步坚定建立仲裁制度的信心。在此基础上，有必要从以下两个方面来展开相关的工作。

一方面，要努力促成一定形式的体育仲裁试行实践。鉴于体育仲裁的特殊性质，目前在中国建立还缺乏明确的仲裁法律依据，可考虑在中国体育社会团体加快与行政机构脱钩的实体化改革中，加快在中国奥委会的组织内部完善纠纷救济机制，积极进行建立跨越各单项体育协会的全国性体育仲裁机构并展开运行实践的探索，开辟相对第三方的体育纠纷救济渠道，积累体育仲裁机构运行和各单项体育协会纠纷处理机制与之衔接的实践经验，积极发挥体育纠纷纳入仲裁渠道的典型示范和引领指导作用。

另一方面，要继续在相关立法中加强工作，力争突破。在具体的立法路径上，一是在当前进行的《体育法》修改中，要做好体育仲裁制度和法律依据的顶层设计，并在修法完善体育仲裁内容的论证过程中，不断扩大体育仲裁的社会影响；二是修改《中华人民共和国体育法》可能还要在国家立法机关经历较长时间的排队等待，如果在体育组织内部进行的第三方仲裁能够尽快运行并获得经验，还可以考虑根据《中华人民共和国立法法》关于仲裁事项可授权国务院立法的规定，进一步获得国务院法制部门的支持，做好制定体育仲裁行政法规的工作；三是我国正在进行对《中华人民共和国仲裁法》的修改探讨[11]，在抓紧前述体育仲裁立法的同时，应将体育仲裁作为一种特殊仲裁反映到《中华人民共和国仲裁法》修改的研究之中，力争体育仲裁在修改后的《中华人民共和国仲裁法》中得以显现，最终实现中国体育仲裁制度在中国仲裁体系和法律体系的统一轨道上，健康地向前发展。

[1]任海,等.奥林匹克运动[M].北京:人民体育出版社,1993:404.

[2]钱裕根.国际体育仲裁法庭将从明年开始工作[J].体育科研, 1983(8):43.

[3]于善旭.国际体育仲裁制度与中国体育法治发展[J].体育科研,2012(6):12-15.

[4]于善旭,张剑,等.国际体育仲裁制度与中国体育法治发展[J].体育科学,2005(2):4-11.

[5]国务院办公厅.转发国务院法制局关于1997年立法工作安排的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2010-11 /12/content_2073.htm,1997-03-03.

[6]国务院办公厅.印发关于做好国务院2006年立法工作的意见和国务院2006年立法工作计划的通知［EB/OL］.http:// www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_219942.htm,2006-01-05.

[7]张杰.我国体育仲裁体系归属的立法体例研究[J].体育学刊, 2007(5):32-34.

[8]李超,范铭超.体育纠纷与体育仲裁立法的若干法律思考[J].体育科研,2010(5):27-30.

[9]于善旭.体育仲裁制度若干思考[N].中国体育报,2001-08-16 (7).

[10]李雪颖.总局全面推进赛事审批制度改革[N].中国体育报, 2015-05-12(1).

[11]陈丽平.代表建议修改仲裁法，法工委将会同有关部门认真研究[N].法制日报,2014-02-27(3).

（责任编辑：杨圣韬）

Social Function of Sports Arbitration System in China

YU Shanxu
（Research Institute of Sports Law s,TianJin University of Sport,Tianjin 300381,China）

Since the establishment of the international sports arbitration system,it has p layed a pivotal role in sports globalization and the healthy development of Olympic M ovement and the sports around the world.It has also exerted great influence on the sports development in China.The theoretical research and legislative practice for establishing sports arbitration system have been made in China,but the system has not been founded yet.Through the superficial phenomenon thatwe do not seemany intensified sports disputes threatening the normal order of sports,the article discusses the actual reasons why there are not enough real pressure and dynam ics in form ing sports arbitration in China.Under the system of high adm inistration,the subjects of right lack their own autonomous space,which ablates the awareness of safeguarding rights by law and covers the disputes of interest game.The new development of deepening the reform comprehensively and ruling the country by law has provided favorable environmentand importantopportunity for establishing sports arbitration system in China.The article also puts forward the suggestions concerning making positive practice of sports arbitration and improving legislation in the relative fields.

sports in China;sportsarbitration;sportsdispute;sportssystem;sports legislation;sports reform

G80-05

A

1006-1207（2016）01-0043-03

2015-10-10

于善旭，男，教授，博士生导师。主要研究方向：体育法学。E-mail:yushanxu@tjus.edu.cn。

天津体育学院体育法学研究所，天津200381。