我国公共体育服务绩效评估问题与建议

赵宸阳

(北京体育大学管理学院，北京　100084)



我国公共体育服务绩效评估问题与建议

赵宸阳

(北京体育大学管理学院，北京100084)

本文采用文献资料法和逻辑分析法，从我国公共体育服务绩效评估的发展过程和实践入手，分析我国当前公共体育服务绩效评估存在的问题，并提出对策建议。研究发现我国公共体育服务绩效评估存在的问题主要有：目标不明确，评估结果无法反应实际；评估体系不完善，指标体系不科学对政府约束力不足；公众参与不足，公众对政府的问责难；制度不健全，问责的客观公正性难以保障；程序不规范，绩效评估的问责功能难以落到实处等。

公共体育服务；绩效评估；实践路径；政府绩效

党的十八届三中全会提出 “推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标，这意味着党的执政理念由政府自上而下的“管理”转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”，这是中国特色社会主义的重大理论创新，标志着“治理”取代“管理”，成为新时期深化改革的执政理念和治国方略。“健康中国”的提出，《以运动项目管理中心和项目协会改革为突破口，深化体育管理体制改革的方案》的出台则标志着体育成为管理体制改革的重要实践突破口。作为一种政府责任机制，绩效评估在推动管理体制改革过程中具有重要意义。就国家层面而言，它作为公共服务系统的重要组成部分，在提高体育公共服务机构的运作效率和治理水平，加快建立公众满意的服务型政府，推动管理向治理的体制转型过程中作用突出。从社会和公众来看，公共体育服务绩效评估不仅有助于提高公共体育服务质量，而且也是公众表达诉求和参与体育公共服务机构管理的重要途径和方法。然而目前我国公共体育服务在理论和实践层面上都处于不断探索阶段。在国内绩效评估实践过程中，对公共体育服务绩效评估体系的运用、改革、推进依旧迟缓。[1]因此，分析当前我国公共体育服务绩效评估中存在的问题，并提出对策建议，对于提高公共体育服务的质量，解决群众日益增长的公共体育需求，促进公共体育服务治理体系的建设，具有重要的现实意义和长远的战略意义。

1　公共体育服务绩效评估的内涵与功能

1.1公共体育服务绩效评估的内涵

要对我国公共体育服务绩效进行评估，首先就要明确评估的对象。毫无疑问，作为公共体育服务的主要提供者，公共体育行政部门就是公共体育服务绩效评估的主要对象。因此，公共体育服务绩效评估的实质是政府绩效评估的理论与方法在体育领域的推广与应用。

政府绩效评估在西方国家是强化公共责任的一个重要改革措施。从西方国家政府改革实践来看，政府绩效评估是指根据一定的评估指标和标准，按照一定程序对政府部门及其公职人员业绩和行为的评估，通过测量这一实践以及评估结果运用机制，产生对于绩效评估对象的压力，从而使政府部门及其公职人员可能形成一种管理或者政治方面的责任。那么，公共体育服务绩效评估的实质是什么？目前，国内不少学者从不同的侧面对公共体育绩效评价进行了界定。肖林鹏等人认为：公共体育绩效评价是指由考核、评价公共体育服务提供能力的相关要素构成的有机整体。[2]王伯超等人认为:公共体育绩效评价是指为了巩固体育资源能够发挥最大的效益以及在体育公共服务中的努力不偏离目标，需要建立一整套体育公共服务绩效评估指标体系，定期对各地区各部门提供的体育公共产品和服务的能力与水平进行考核与评估。[3]由此，可以看出公共体育服务绩效评估的一些突出特点：公共体育服务绩效评估目标是为了向公众提供更好的公共体育服务；手段是公共体育服务机构运用科学、客观的方法、标准和程序，对公共体育服务绩效评价信息；它是一个完备的体系，通过对信息的收集、整理、归纳、总结，从而实现对公共体育服务准确评价的过程。综上所述，笔者认为公共体育服务绩效评估实际上是一个复杂的体系，是由评估主体依据一定的原则、价值标准，运用一系列的指标体系、方法，遵循科学的评估程序，对公共体育部门在履行职能，提供各种体育公共服务的各类活动中所表现出的行政理念、制度模式和管理工具展开的全面系统的测评。

1.2公共体育服务绩效评估的功能

公共体育服务绩效评估的功能是指通过科学有效的评估对组织产生的积极影响，它是公共体育服务绩效评估的目标和意义所在。在准确认识公共体育服务绩效评估本质的基础上，准确定位公共体育服务绩效评估的功能，有助于比较实践过程中公共体育服务绩效评估的结果和影响与目标之间的差异，从而进一步探究公共体育服务绩效评估实践中存在的问题。公共体育服务绩效评估的功能主要表现在以下几个方面：为公共体育服务质量提高和责任明确提供信息、为公共体育管理部门的奖励与惩罚提供依据、为公共体育管理部门的责任机制完善和创新提供动力、为财政预算分配提供标准、提高政府形象并改善政府与公众关系、促进体育行政管理方式改革。

2　公共体育服务绩效评估的实践

2.1我国政府绩效评估发展过程

我国政府的绩效评估发展过程大致可以分为三个阶段。第一阶段从20世纪80年代中期到90年代中期，通过以目标为核心，通过建立一系列配套制度，建立一个完整的目标责任制体系。第二阶段从20世纪90年代中期到新世纪初，社会服务承诺制、政府效能监察、行政效能建设、公众评议政府等众多评估形式的出现，使得评估的方式向着多样化发展。进入新世纪以后，科学发展观在施政理念中的深入，逐步建构起与科学发展观配套的绩效评估体系。与此同时，“自下而上”的评估模式开始出现，从地方自主探索的成功到中央统一规划，绩效评估模式得到了极大地丰富。

2.2我国公共体育服务绩效评估发展过程

公共体育服务作为政府公共服务的重要组成部分，公共体育服务的绩效评估毫无疑问也同样属于政府绩效评估的一部分，公共体育服务绩效评估发展也是随着政府绩效评估发展而不断发展的。因此，我国公共体育绩效评估的发展过程也可以大致分为三个阶段。

第一个阶段是从改革开放初期到二十世纪九十年代初期，为了提高国家形象，增强国际影响力，发挥体育所具有的特殊政治作用。政府绩效评估主要是以提供由体育竞赛产生的集体与国家荣誉的精神产品为目标导向。具体表现在1984年洛杉矶奥运会的成果满足了体育在特殊时期对于民族自尊心提升的重要作用。1988年汉城奥运会兵败，使得从民众到政府都对奥运金牌有了迫切需求。虽然没有明确说明竞技体育成绩是体育部门考核的唯一指标，但由于上述的两类政策目标类型以及考核的可行性等原因，“唯金牌论”成为默认的事实。从1993年北京七运会开始，一名选手获得一枚奥运金牌，将为本省的全运奖牌榜上增添一枚金牌，并作为地方体育行政部门的考核依据。这一时期突出特点就是评估指标单一，投入大，产出少。随着竞技体育实力的不断壮大，以及针对这一时期的突出特点，改革主要围绕“体制层面”和“结构层面”，重点在于围绕目标评估体育管理部门的机构设置，人员效率，投入产出比例这些单个要素。

第二个阶段从二十世纪九十年代中期到新世纪初，这一时期随着国民体质的提高，公众健身娱乐需求的满足以及体育管理部门逐渐意识到了改进政府管理方式、提高政府管理和服务水平对于改进政府管理方式、提高行政效率、降低行政成本的重要性。体育绩效评估的改革首先表现在评估目标上，从单一的金牌扩大到体育行政部门的“全面健身”和“奥运争光”的完成情况。其次，评估的对象从简单的要素逐步深入到建立具体的指标体系。例如王书彦运用特尔菲法通过两轮专家问卷调查，建立起了由个人执行力、组织执行力、学校体育政策、学校执行资源与环境及执行效力5个1级指标、12个2级指标和35个3级指标组成的学校体育政策执行力评价指标体系。[4]另外还强调对政策的评估并注重政策过程的每一个环节。季谋芳绩在《体育公共政策执行研究》中指出，群众体育与学校体育政策研究的讨论已经由政策问题的提出、政策制定发展到对政策执行与评估阶段；竞技体育方面的政策也开始探讨执行问题；而关于体育经济与产业政策方面的讨论还停留在提出政策问题呼吁建立相应政策阶段上。[5]

第三个阶段是从新世纪初到现在，这一时期主要是对前期研究所取得的成果在实践中不断摸索创新。运动式、阶段式、非常态化的考核方式也随之出现。例如在2014年11月13日，中央巡视工作领导小组的第十一巡视组向国家体育总局反馈巡视情况，内容主要是围绕赛事的行业不正之风反映突出，赛事审批和运动员裁判员选拔选派不规范、不公开、不透明；比赛违背公平原则、弄虚作假，破坏赛风赛纪现象比较严重；赛事开发经营混乱，缺少必要的规范和监督；总局直属单位行政、事业、社团、企业四位一体，权力高度集中；干部兼职普遍，利益关系复杂。总局党组和纪检组两个责任落实不到位，监管问责力度不够大，违纪违法问题反映突出。

2.3我国公共体育服务绩效评估路径分析

公共体育服务绩效评估的实质是一种制度规划。[6]但在公共体育服务绩效评估的实践过程中，一方面政府部门绩效评估公开的往往是结果而不是具体的行为和过程，另一方面现实环境的复杂性使得政府部门在实践过程中采用的往往是多种评估方式相结合。因此，制度的顶层设计者会面临多样化的选择，而这个选择就是公共体育服务绩效评估体系的路径选择。

理论上就评估的制定执行模式而言，可以将公共体育服务领域政府组织的绩效评估活动概括为“自上而下”与“自下而上”两大类。除此之外，还可能存在着中间扩散型的制度变迁方式，相应地还可能存在着其它路径。而在公共体育服务绩效评估的实践过程中，公共体育服务绩效评估体系的路径选择表现出了更多形式多样的方式。例如目标管理责任制就是一种广泛采用的公共体育服务绩效评估制度，其以组织目标为核心，考核评估目标的确立、执行、完成情况各个环节。社会承诺服务制则是一种向社会公众承诺标准化、规范化服务并接受社会监督的服务模式。[7]另外还有行风评议、满意不满意单位评选等形式，内容各具特色的公共体育服务绩效评估活动。

3　我国公共体育服务绩效评估存在的问题与建议

3.1我国公共体育服务绩效评估存在的问题

通过比较我国公共体育服务绩效评估实践产生的影响与公共体育政府绩效评估所具有的功能，当前公共体育政府绩效评估问题主要有：公共体育服务绩效评估目标不明确，评估结果无法反应实际；公共体育评估体系不完善，指标体系不科学对政府约束力不足；公共体育服务绩效评估公众参与不足，公众对政府的问责难；公共体育服务绩效评估制度不健全，问责的客观公正性难以保障；公共体育服务绩效评估程序不规范，绩效评估的问责功能难以落到实处等。

3.1.1公共体育服务绩效评估目标不明确

公共体育服务绩效评估的目标是引导政府进行绩效评估的核心。在我国，当前公共体育服务绩效评估的目标主要是围绕“奥运争光”和“全民健身”，但这两个目标都是很模糊、宽泛的概念。由此也导致了与发达国家相比，我国公共体育组织开展的绩效评估的规范化程度明显不足，缺乏统一的规划和指导，评估活动分散在多种管理活动中。也因此带来了评估内容和侧重点上差别大、评估标准不统一、评估程序和方法不一致等问题。公共体育服务绩效评估从不同的角度进行，导致部分报告无法真实反映我国体育组织评估的总体概况。

3.1.2公共体育评估体系有待完善

事实上，为了建立科学、规范的公共体育服务绩效评估体系，我国的学者进行了大量的研究。在理论上也取得了很大的突破，对我国公共体育服务绩效评估体系提出了大量科学、有效的意见，但仍处于不断摸索阶段。因此在实践过程中，由于实际情况的复杂性和多变形，使得我国公共体育服务绩效评估职能按照固定的指标体系，评估的方法、程序也无法适应实际需要，这就大大削弱了公共体育服务绩效评估对政府的约束力。

3.1.3公共体育服务绩效评估主体中公众作用薄弱

公共体育服务绩效评估的主体主要分为四类：政府组织(包括上级政府、本级政府、下级政府)、同级人大组织、学术研究团体、一般公众群体。我国公共体育服务绩效评估过程中政府组织、同级人大组织、学术研究团体都发挥了很大的作用，但公众的作用未能充分发挥。虽然和当地政府有很强的利益相关性，但由于信息不畅，评价成本高昂，且存在着评价偏好。公众参与公共体育服务绩效评估存在很多不足，公众很难对政府进行问责。

3.1.4公共体育服务绩效评估制度不健全

制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，因此要使公共体育服务绩效评估充发挥其作用，就必须加强和完善制度建设。我国公共体育服务绩效评估制度的不健全主要在于缺乏相关的法律法规的依据。当前，我国关于公共体育服务绩效评估的法律有待完善，正是缺乏相关的法律法规的依据，使得我国公共体育服务绩效评估过程中无法保证问责的客观公正性。

3.1.5公共体育服务绩效评估程序不规范

程序可以在最大程度上保证行政过程的公平、公正，而人治的最大好处则在于提高工作效率。我国公共体育服务绩效评估一方面由于缺乏严格的法律法规以及规章制度的约束，另一方面评估体系的不完善，使得按程序评估意味着耗费更多的时间和精力。因此，我国公共体育服务绩效评估在实践过程中出现了走形式的现象，公共体育服务绩效评估程序不规范问题不断凸显出来。缺乏规范的绩效评估程序将导致评估过程中公平、公正的缺失，公共体育服务绩效评估会出现明显的偏向性，甚至偏离公共体育的初衷，背离人们的愿望和利益。

3.2我国公共体育服务绩效评估的建议

针对我国公共体育政府绩效评估出现的诸多问题。主要提出了以下几点建议：结合我国当前的社会背景以及发展公共体育来促进人们身心这一最本质的目的，明确公共体育服务绩效评估的目的，并将公共体育服务绩效评估尽可能细化、量化；完善公共体育服务绩效评估理论体系，为公共体育服务绩效评估提供更多科学、可靠的指标；通过媒体了解公众对公共体育服务绩效评估的认识，拓宽公众参与公共体育服务绩效评估的途径，在表达公众的诉求时形成以公众为主导的自下而上的模式；加强公共体育服务绩效评估的法律、法规建设，为公共体育服务绩效评估提供充足的法律依靠；建立严格的公共体育服务绩效评估程序，公共体育服务绩效评估过程必须严格按照绩效评估的程序进行，从而保证公共体育服务绩效评估的公平、公正。

[1] 宋娜梅，罗彦平，郑丽. 体育公共服务绩效评价:指标体系构建与评分计算方法[J]. 体育与科学，2012,33(5):30-34.

[2] 肖林鹏，李宗浩．我国公共体育服务体系概念开发及其结构探讨[J]．天津体育学院学报，2007,22(6):472-475.

[3] 王伯超，范冬云．发达国家体育公共服务改革的背景及启示[J]．上海体育学院学报，2010,34(3):6-9，18.

[4] 王书彦,周登嵩. 学校体育政策执行力的评价指标体系[J]. 体育学刊,2010,17(6):46-50.

[5] 季谋芳. 体育公共政策执行研究[D].长沙：湖南师范大学博士学位论文,2013.

[6] 吴建南，阎波. 地方政府绩效评估体系的路径选择——福建的分析[J]. 中国行政管理，2008(2):25-29.

[7] 郇昌店，肖林鹏，李宗浩. 我国公共体育事业绩效评估:内容体系与实践进路[J]. 河北体育学院学报，2011,25(6):1-4.

Problems and Suggestions on Performance Evaluation of Public Sports Service in China

ZHAO Chen-yang

(College of management, Beijing Sport University, Beijing, 100084, China)

This paper adopts the method of literature and logical analysis, starting from the development process and practice of the evaluation of public sports service performance in China, analysis of China’s current public sports service performance evaluation of the existing problems, and puts forward some countermeasures and suggestions. The study found the public sports service performance evaluation in our country the main problems are: the goal is not clear, the evaluation results can not reflect the actual; assessment system is not perfect, lack of scientific index system is not binding on the government; lack of public participation, public censure of the government asked; the system is not perfect, objectivity and fairness of accountability is difficult to guarantee the program; the performance evaluation is not standardized, the accountability function is difficult to implement.

public sports service; government performance; practice path; performance evaluation

2016-09-10；

2016-10-02

赵宸阳(1992-),男,硕士研究生，研究方向：体育行政管理。

◀体育人文社会学

G80-05

A

1672-1365(2016)05-0032-04