新“土地革命”让农村资产活起来

文｜《小康》记者 刘源隆

新“土地革命”让农村资产活起来

文｜《小康》记者 刘源隆

深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，是继家庭承包制后农村改革的又一大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。随着城镇化的推进，每年将会有6000万亩左右的土地需要流转，如果全部实现，将会给农民带来2万亿元的财产性收入

30多年前，家庭联产承包责任制让中国亿万农民有了土地的使用权，为农村经济的繁荣发挥了巨大作用。但时至今日，这种过于零碎的土地经营模式已不能适用现代农业的发展。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，“扶持发展规模化、专业化、现代化经营”。

家庭联产承包责任制，使土地的所有权归集体所有，赋予农民土地经营权，但却禁止土地经营权出让或转租。这将几亿农民束缚在土地上。随着大量农民工进城，造成大量土地抛荒。因此，允许经营权流转则成了发展规模化农业必须解决的政策问题。

2015年11月，中办、国办印发了《深化农村改革综合性实施方案》，提出要深化农村土地制度改革，要健全耕地保护和补偿制度，要完善和拓展城乡建设用地增减挂钩、“地票”等试点，推动利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。

2016年8月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议并发表重要讲话。会议指出，深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，是继家庭承包制后农村改革的又一大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。要围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式。农村土地农民集体所有必须牢牢坚持。要严格保护农户承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权。要放活土地经营权，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。

6000万亩土地流转，带来2万亿财产收入

李东山是河南周口市西华县东冯营村的农民，2014年以前，到城里打工和回家务农两不耽误。他的四个儿女都已经成年，在郑州买房定居。儿女给他算了一笔账，每年回家半年务农的收益远远低于在城里一个月打工的薪水，他也就此作罢，干脆跟随孩子住在了郑州。全家人在郑州过得其乐融融，没有人再想回到老家，他把地以一年600元的价格租给了亲戚。

随着城市化的演进，像李东山这样的农民已经扎根城市，农村的耕地、宅基地显然成了鸡肋，甚至毫无用处。他们最大的愿望，就是“新土改”政策迅速推广执行，能让自己老家的资产活起来。

“土地流转让农民工能安心打工，让愿意种地的人能实现大规模专业化经营。这是发展现代农业的关键一步。”河南农业大学国际教育学院经济学教授刘旗表示，土地流转将会带来巨大的利益。农民将土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，不仅有利于农业的规模化经营，同时也能使农民获得财产性收入。随着城镇化的推进，每年将会有6000万亩左右的土地需要流转，如果全部实现，将会给农民带来2万亿元的财产性收入。

伴随规模经营，新型经营主体加速成长。目前家庭农场、农民合作社、龙头企业总量近270万家，共同推进了家庭经营、合作经营、企业经营、集体经营共同发展。新型农业经营主体已逐步成为现代农业建设的生力军，改变了农村传统生产生活的面貌。病虫害统防统治、土地托管等农业社会化服务快速发展，解决了一家一户办不了、办不好的事情。

此外，农民如果拥有土地经营权的抵押和担保全能，将能通过土地抵押获得银行信贷的支持，促进农村金融市场的发展。

改革要尊重农民意愿，也要有历史耐心

虽然对于新一轮土改，一些地区的农民热情高，对于改革力度和范围的期盼大，可是从国家层面来讲，土改牵涉的利益太广，绝不是一蹴而就的事情。

2014年9月底，中央审核了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，其中对工商资本入村开了“口子”。《意见》规定，工商企业可以适度租赁土地发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖、开发农村“四荒”资源等现代种养业。而在一些地区的实施过程中却变了味儿。

在先行试点的地区中，安徽省凤阳县小岗村——这个在30多年前土地制度改革的先行地，实行的就是“资本入村”的模式。将土地集中后转包、转租招商引资。但据相关媒体报道，工商资本大举进入带来新气象的同时也出现了不少新问题，如企业经营的土地出现大面积抛荒与闲置，行政力量过多介入致使流转中部分农民权益受损等。

土改试点中出现的一些问题不得不让政府采取谨慎的态度。有权威人士表示，此次土改方案中，农地入市仅指集体经营性建设用地中的乡镇企业用地以及公益性事业用地，对于农村宅基地进入市场仍采取先试点，探索推进农民住房财产权抵押、担保、转让，对于能有效缓解城市商品房压力的“小产权房”仍然不被承认。2013年中央“一号文件”还曾明确指出，“农村集体非经营性建设用地不得进入市场。”此次土地改革方案中农地流转仍然被严格限制在农村集体内部。

“总体看，深化农村改革，最大的政策就是必须坚持和完善农村基本经营制度，绝不能动摇。”农业部部长韩长赋表示，要坚持农村土地农民集体所有，坚持家庭经营的基础性地位，坚持稳定土地承包关系。农村改革必须审慎稳妥推进，一时看不清的，不要急着去动，有点历史耐心，不能操之过急。一定要尊重农民意愿，不搞强迫命令，确保农民权益不受损害。

“新土改”必须守住三条底线

正如韩长斌所言，改革固然是大势所趋，而底线的坚守不能有丝毫的松懈。国土资源部部长、国家土地总督察姜大明在多个场合重申：“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点必须坚持底线思维，牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。”

新一轮农村土地制度改革，试点遇到的首要问题就是耕地保护。对此，中央党校“三农”问题专家曾业松教授表示，把饭碗牢牢端在自己手中，是我国粮食安全的战略目标。要实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略，必须严守耕地保护红线。

国土资源部党组成员、总规划师严之尧同样认为：“任何时候都不能放松国内粮食生产，要严守耕地保护红线，划定永久基本农田，不断提升农业综合生产能力。只有这样，才能确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”

“保障农民的权利与保护耕地并不矛盾，而且是有助于保护耕地资源的。”中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授于建嵘认为，根据中国目前耕地资源人均占有较为短缺的情况，土地改革强调严守耕地保护红线是应当的，但是，他认为土地制度改革的大前提和核心应当是保护农民的权利。我国当前存在大量破坏和浪费耕地资源的现象，而且多年来屡禁不止，严守耕地保护红线喊了二十几年，但是耕地保护工作却一直做得不尽如人意，耕地数量每年都在锐减，相当一部分被征用和浪费，而且难以复耕。

究其原因，于建嵘认为，并不是国家对耕地保护不够重视，政府部门在这个工作上也投入了很多资金和精力，根本的原因在于对于土地的主人——千千万万普通农民的权利保障不够。由于缺乏制度性的土地权利保障，农民的土地可以随时被各级政府征用，其中不乏盲目开发的项目，相当多的土地被征用之后没有得到很好的利用和开发，闲置返荒；甚至一些项目后期难以推进，征地又难以复耕，造成巨大的耕地资源浪费。如果真正将农民的土地权益落到实处，让土地的主人能自主地决定自己的土地应该如何使用、以什么价格交易，其他开发主体不能以极其低廉的价格随意圈占大片土地，那么耕地保护才有可能。