村民自治中村委会选举有关问题的外部原因分析

陈海燕 杨凌霄 段丽琼

(云南大学公共管理学院 云南 昆明 650000)

村民自治中村委会选举有关问题的外部原因分析

陈海燕 杨凌霄 段丽琼

(云南大学公共管理学院 云南 昆明 650000)

我国村民委员会是基层民主政治的重要组成部分，自1988年《村民委员会组织法》颁布以来，村委会这个自治组织己经走过了20多个年头，作为农村基层民主政治生活的头等大事，村委会选举经过20多年的发展，逐渐从不成熟走向成熟，从不规范走向规范化，在实践中对于保障农民权利，推进农村基层民主政治建设发挥了重要作用。然而在新时期我国村委会选举面临着一些比较突出的问题，出现了如选民资格和候选人资格确定难、违规竞选、贿选、乡镇政府的行政干预等问题，阻碍了我国基层民主政治建设推进和构建社会主义和谐新农村的进程。本文将对造成村委会选举中的问题的外部原因进行分析和阐述。

村委会;民主选举;问题;外部原因

村民自治是我国农村基层治理模式的创新，也是我国民主最广泛的实践，得到了党和国家充分的肯定，并以法律形式确定下来。民主选举村委会是村民自治的关键环节，没有合法有序的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督都将是空中楼阁。所以村委会选举是村民自治的核心内容，是村民享有选举权和被选举权的直接体现，是实现基层民主的重要内容。在实践的过程中出现的违法现象给基层民主政治建设带来了严重的影响，也引起了国家的重视。选举过程中出现了诸如选民资格和候选人资格确定难、违规竞选、贿选、乡镇政府的行政干预等问题，严重影响了选举的公正性，使选民的参与积极性受到伤害，增加了群体性事件发生的概率，影响社会稳定，阻碍了我国基层民主政治建设推进和构建社会主义和谐新农村的进程。因此，需要对影响村委会选举的因素及相互作用机制进系统分析，探究问题的成因，以便在此基础上提出进一步推进村委会选举的对策建议。

导致村民委员会换届选举问题的原因是多方面的，既有法律制度上的原因，又有操作层面的原因；既有客观上的原因，又有主观上的原因；既有内部的原因，也有外部的原因。本文中将对民主选举中问题产生的外部原因进行分析与解释，此处的内外部原因的划分以村委会管辖地为参照体，与外部因素相关的主要包括法律环境和乡镇府对村委会选举的影响。

1 村委会选举法律制度存在缺失阻碍了村委会选举的发展

尽管国家村民自治制度为村委会选举提供了制度保障，并为村委会选举的顺利进行提供了依据，但是现行的法律法规仍存在着一些不完善的地方，许多法律条文的规定并不明晰，在现实村委会选举中可操作性较差，容易引起歧义。再加上现实农村生活日新月异，出现了一些法律没有明确规定的但又无法回避的新情况、新问题，阻碍了村委会选举的发展。目前学界对现行村委会选举制度存在的问题进行了广泛的讨论，主要关注以下方面：

1.1 村民资格制度存在缺陷。

依照《村民委员会组织法》第 13条规定：年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。但对村民资格并没有做出明确的规定，在实际操作中，各地大多都以是否据具有本村户籍作为村民资格的依据。然而随着市场经济的发展，农村打破了过去封闭的局面，人口流动加快，一方面农村大量的剩余劳动力不断涌向城镇，农村中出现了许多外出务工人员，还有一些户口虽然在村庄但常年外出经商和求学的人，他们虽然都拥有本村的户籍，具有选民资格，但是在选举日，往往会因为回村参加选举成本过高，或者常年不在村内，与村庄的利益关联较弱而不参加村委会选举或者随意的将选票委托其他人代投；另一方面还有一些人由于经商、亲属关系等原因落户到农村，长期在村庄居住，他们的利益与村庄密切相关，但是由于没有本村户籍，想参加选举却没有选民资格。村委会选举的目的之一就是保护村民的利益，村民资格规定的缺失，使村委会选举保护村民利益的功能大打折扣。

1.2 缺乏对违法行为认定和处理的明确规定。

《村民委员会组织法》第 17 条规定“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”①除了威胁，贿赂、伪造选票等不正当行为以外，在实践当中还存在无故不参加选举、阻止其他选民进入会场选举、在选举现场闹事、打砸选票箱、在选票上做记号等不正当行为，尤其是对现阶段村委会选举中的竞选、贿选问题没有明确的规定，由于法律并没有明确的规定这些行为是否违法，给选举中的违法认定工作造成了很大的困难。对于选举中的违法行为，规定的处理机关过多，谁来调查、取证，调查期间由谁主政，谁有资格宣布当选无效，追究何种法律责任以及有权处理机关不依法处理时应担负何种责任等问题都没有做出明确的规定，很容易出现“九龙治水”的窘状，造成不同机关之间出现互相推诿扯皮的现象。选举中违法行为认定困难，缺乏必要的处罚措施，都是造成选举中违法行为较多的原因所在。

1.3 对村委会与村党支部、乡镇政府关系的界定模糊。

《村委会组织法》对村委会与乡镇政府的关系方面只做了原则性的规定，其第 5 条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”②但是乡镇政府指导村民自治的机关是哪一个部门，在哪些方面进行指导，采取何种方式进行指导等等问题，并无明确的规定，缺乏可操作性。而这些问题的存在就为乡镇政府保护自己的利益而采取行政手段干涉选举提供了条件。对党支部与村委会的关系，《村委会组织法》也仅规定党支部是农村的领导核心，党支部与村委会是领导与被领导的关系，但领导的方式，双方的职责范围都没有做出明确的规定，这也是造成现实农村中“两委”关系之间矛盾的原因之一。

1.4 权利救济途径的缺失。

有权利必有救济，法律的执行必然有相应的救济措施予以保障，否则法律的合理性和应用性就会受到大众的质疑。《村民委员会组织法》第17条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理”。③《村民委员会组织法》仅此条对违法选举做出规定，主要针对的是参选者的违法行为，且违法行为列举不充分，认定的标准不明确，也缺乏何种程度的法律制裁的规定。实践中，除了选民和竞选者，一些乡镇党委、政府和村党支部在指导、帮助村民委员会选举中也有不正当行为。由于法律法规上缺乏对村民委员会选举权利救济的规定，违法难究，严重影响了村民参与选举的积极性。

2 乡镇政府对村委会选举的影响

乡镇政府作为最底层的国家政权，国家的意志主要通过它向农村传达，它与农村的联系最为紧密，同时也对自己行政区划内的各农村情况最为了解。村委会选举作为村民自治关键环节，选举在农村顺利的开展离不开乡镇政府的指导。但乡镇政府对村级民主选举的介入和干预因目的以及干预方式的不同而导致了不少问题的产生。

第一，目前乡镇政府的角色为其提供了违法操作选举的动机。目前，我国基层政府承担了规则制定与解释、信息传输与发布、组织与操作、仲裁、秩序监督与维持等功能，几近于“全能”角色，即它既是“立法者”，又是“执法者”，又是“监督者”。我们可以认为乡镇政府扮演着两种不同的角色，一是国家政权机关，另一个是理性行为者，无论那种角色都使乡镇政府倾向于直接或间接的违法操作村委会选举。

乡镇政府是国家最基层的政权机关，在国家政权体系中居于基础和末梢地位，这决定了国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡镇政府加以贯彻、落实。乡镇政府作为国家政权机关，其合法性来源于上级政权，权力总是向它的来源负责，因此，乡镇政府主要向上负责，上级对乡镇政府进行考核的主要指标之一就是看其是否完成了上级下达的各项任务，这也是目前决定乡镇干部去留的主要标准。为了完成上级下达的各项任务，乡镇政府必须要获得村委会的支持和帮助。而且，从“经济人假设”理论角度看，国家或政府是由官员组成的，官员也是具有充分理性的人，有着自己的特殊利益，也有谋求利益最大的倾向。因此，为了完成任务，乡镇政府往往会倾向与采取各种合法或不合法的手段去操纵村委会选举，使“听话的”人当选村委会干部，保证乡镇政府在农村的工作得以顺利开展，使得任务得以保质保量地按时完成。

在与村委会关系中，乡镇政府不仅是基层政权同时也是一个理性行动者。随着村民自治在农村的推行，村民的自主性、主人翁意识都有了很大程度的提高，村庄内部的事务主要通过村委会去讨论、决定、推行，使乡镇政府的权力不断的流失，也不利于乡镇政府利用手中的优势资源从农村中获取利益，使乡镇政府及其成员的既得利益受到了严重的损害。因此，乡镇政府作为理性行动者为了维护并扩大自己的既得利益，在选举中设法使自己合意的候选人当选，在选举后结成利益联盟，似乎也就变得很“正常了”。

第二，制度供给短缺为乡镇政府违法操作选举提供了可能。从村民自治在农村的推行开始，由村民选举产生的村委会代表村民行使基层自治权，《村委会组织法》中也规定二者之间是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是，《村组法》对村委会与乡镇政府的关系的规定是非常粗略和原则化的，既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方法与方式，也没有明确规定“协助”的范围和形式。这实际上就赋予了乡镇政府相当大的自由裁量权，为其维护并扩大自身的利益、违法操作村委会选举提供了有利的条件，并且风险成本较低。

第三，乡镇政府的相对于村委会的“特权”地位也为其违法操作选举提供了便利 。乡镇政府较村民及村委会拥有多得多的政治、经济、组织和文化资源，特别是掌握着村委会不可能具备的合法使用暴力的稀缺资源。比如在经济方面，乡镇政府掌握着较多的经济资源，既可以决定是否给村干部以额外的经济补助，也可以决定是否给村庄技术或经济援助；乡镇政府也拥有较多的组织资源如司法、公安机关等以实现自己在选举中的目标。

第四，乡镇政府操纵村委会选举的方式多变。“乡镇政府介入村委会选举的环节主要有：宣传发动、产生村民选举委员会、提名候选人、确定正式候选人、组织正式选举、解释投票结果等”。④随着村民自治的不断发展，村民民主意识逐渐提高，在村民自治推行较好的农村，乡镇政府直接操纵或过度干预选举的可能性大大降低，乡镇政府越来越不敢明目张胆的违法操纵选举，现阶段乡镇政府主要通过操纵候选人来介入村委会选。

首先，《村委会组织法》对候选人的资格只是做了原则性的规定，并没有提出具体的要求，各省市政府虽然就村委会候选人资格做出了一些补充规定，但是大多数也是原则性的，在确定正式候选人时，就为乡镇政府按照自己的意愿制定候选人资格条件，将不符合自己要求但又具有相当竞争力的候选人排挤出选举提供了极大的操作空间；其次，在确定正式候选人之后，乡镇政府通过自己手中掌握的各种经济、政治资源为自己中意候选人拉票，或利用自己的下属机构村党支部为自己支持的候选人拉票。在选举结束之后，乡镇政府如果不满意选举结果，就会利用手中对选举结果的解释权，去宣布选举有效或者无效，村民往往也不会有很大的意见，即使有不同的意见，乡镇政府也会通过手中的权力将其压制下去。

3 结语

本文认为在影响村委会选举的相关因素当中，国家的法律制度为村委会选举的顺利推行提供了制度和法律保证，但有关村委会选举的法律法规不是十分完善，不利于村委会选举的健康发展；乡镇政府对村委会选举的合法介入是必须的，但是必须要明确介入的方式、方法、范围，而不是违法去操纵选举，这就需要乡镇政府切实转变政府职能，改变其工作方式。另外文章也认为在研究村委会选举过程中既要看到共性的问题，同时也应注意村庄的异质性，因地制宜的分析影响因素，解决问题。

注解：

① 引自《中华人民共和国村民委员会组织法》第17条.

② 引自《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条.

③ 引自《中华人民共和国村民委员会组织法》第17条.

④ 苏亚亚. 村委会选举影响因素研究 [D].燕山大学. 2010.

[1] 《中华人民共和国村民委员会组织法》,1998.11.4第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过,2010.10.28第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订.

[2] 金晓丹. 我国村民委员会民主选举中存在的问题及对策研究—以X、Y两村村委会选举为例[D]. 中国石油大学,2010

[3] 沈丽丽. 我国农村村委会“贿选”问题研究—基于公共选择理论视角[D]. 东北财经大学,2011.

陈海燕(1991.04-)，女，彝族，云南个旧人，云南大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：地方政府管理。杨凌霄(1992.05-)，女，汉族，云南楚雄人，云南大学公共管理学院在读研究生，研究方向：地方政府管理。段丽琼(1991.04-)，女，彝族，云南楚雄人，云南大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：地方政府管理。

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1672-5832(2016)06-0120-02