农村土地承包经营权确权存在的问题及对策

李大海

农村土地承包经营权确权存在的问题及对策

李大海

本文主要从农村土地承包经营权确权存在的问题出发，阐述这一问题的处理途径及策略，对农村土地的问题处理起到一定的引导作用。

农村土地 承包经营权 对策

改革开放之后，农地产权的四大权能（占有、使用、收益、处分）在集体所有权和农户承包经营权之间进行新的分割。如今，承包经营权进一步分离为相对独立的承包权和经营权，拓展了其权能空间，从而基本形成所有权、承包权、经营权“三权分离”的格局，农村承包地逐步走向“保障集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的新阶段。这一趋势加速了土地流转和高效配置，使得加快土地确权，完善农地产权制度成为必然。笔者以安徽省某试点县农村土地承包经营权确权为例探析农村土地承包经营权确权存在的问题及对策。

一、存在的问题

（1）认识不足问题。有人认为大多数地方在二轮承包时发过土地承包经营权证，这次再发一次是劳民伤财，完全没必要；还有人认为这次确权会使农村原已隐藏不露的矛盾表面化，加剧农村社会不稳定，等等。

（2）历史遗留问题。农地二轮承包时还承载着农业税费负担，因而一些外出务工经商的农民放弃了承包地，现在政策好了，又提出承包的要求。二轮承包时有些村为了发包顺利，把耕地按好、中、差分级，好地一亩算一亩，差地两到三亩折一亩，地少的农户有重新均分承包地的诉求。

（3）权属争议问题。一是部分农民开垦的国有林场边角地、集体荒山、荒地等，没办承发包手续，是否应当确权登记颁证。二是有些农户将祖传房屋拆除开垦成耕地是否应当确权登记颁证。三是原来没有计入承包范围的田埂、沟渠、道路等，这些年经土地整理后平整为耕地，所增加的面积权属不明。

（4）违规改变土地用途问题。未经国土资源部门依法审核批准，有的农户将承包地已合法或非法转为宅基地或其他建设用地，没有变更承包关系，如何确权登记颁证。

（5）证、账、地不相符的问题。有些农村土地几经调整变迁，或流转后平整改造，造成现在承包地块面积不准、承包主体人不符、地与账不符、权证与合同不符等多种问题存在。

二、试点县主要做法

该县针对上述确权工作中存在较多、较为突出的权属争议问题，严格坚持四条政策底线：一是以二轮承包为基础，严禁借机调整土地，即增人不增地，减人不减地。不改变原土地承包关系和承包合同的起止年限。二是严禁将实际测量后多出原承包地的面积收归村集体经济组织所有，严禁暗箱操作将村、组集体土地登记到个人名下，严禁将实测后多出的面积转给其他农户，即多不退、少不补，以实测为准。三是农户承包经营权证以此次测量的面积为准，但多出的部分不与各项农村补贴挂钩。四是保持稳定，不搞强行推动，成熟一户就确权一户，成熟一村就确权一村，疑难问题后期处理。

三、对策建议

（1）依法确权与依靠群众的关系。农村承包地确权工作，应严格执行农村土地承包经营的有关法律法规和政策，以现有的土地承包合同、土地承包经营权证书为依据，按照法定的内容、程序及相关技术要求，在稳定二轮土地承包的基础上完善，缺什么，补什么。对承包面积争议大、大多数群众要求实测的，实测面积经公示后据实登记。对二轮承包不完善、权利未落实和管理工作不规范的，应依法予以纠正。对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以确权登记颁证。

（2）政策规定与农民意愿的关系。从实际情况看，有三种人调整土地的要求比较强烈：一是二轮承包时由于种种原因没有分到承包地的；二是二轮承包后新出生的人；三是两头都没有补到地的出嫁女（或入赘男）。如果按照政策，这三种人在这次确权中仍无法得到土地。笔者认为，是否对承包地进行适时适当的调整，应由农民通过民主协商来决定，而不应由政府来决定，坚持大稳定、小调整的原则。

（3）统一领导与分类指导的关系。笔者认为，一方面，各地应成立确权工作领导小组，出台指导性工作意见和工作方案，统一领导确权工作。另一方面，应因地制宜，分类指导。各地要根据本地的经济、社会、自然等条件，出台有针对性的工作方针、政策措施和办法，制定好总体工作流程，明确具体工作步骤，先易后难，科学有序地稳步推进。

（4）眼前利益与长远利益的关系。确权登记颁证既是为了维护农民权益，也是为了放活经营权、促进土地流转和规模化经营。无论是确权确地还是确权不确地，都必须把尊重农民意愿、保障农民的土地承包经营权作为根本前提。确权是否确地，要根据实际，向农民讲清楚，形成共识。确地作为传统方式，符合农民的思维习惯，容易被接受，有利于保持承包经营权的稳定性，但不利于土地流转和规模化、专业化经营。笔者建议，在确定承包地面积的具体方式上，要简便易行，尽量降低工作成本，只要集体经济组织成员能够认可的方式都可以采用。经济发展相对较好的县（市、区），应把眼光放长远，采取确权不确地的办法，为未来发展预留空间。

（5）确权登记与统筹兼顾的关系。笔者认为，国土资源部门应结合本次农村土地承包经营权确权登记颁证工作，统筹谋划农村集体土地确权、农民宅基地使用权颁证等相关工作，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。农业部门应联系相关部门制定允许农村土地承包经营权转让、入股、抵押等政策措施，从而推动农村生产要素的流动，提高农民资产性收入，保障农民财产权利。

（作者单位：上海大学）