公共外交视野下的中蒙能源合作——以塔本陶勒盖煤矿开发为例

魏修柏

公共外交视野下的中蒙能源合作
——以塔本陶勒盖煤矿开发为例

魏修柏

以神华集团追踪开发塔温陶勒盖为案例，从公共外交的角度分析了项目开发面临的障碍，指出能源合作要跳出能源看能源，注重加强文化交流与人才培养，树立良好企业形象，争取有利舆论氛围，最终实现共享双赢的局面。

据路透社报道，为走出危机、刺激经济，蒙古政府希望重启塔温陶勒盖煤矿项目（Tavan TolGoi，以下简称TT项目）。我国煤炭巨头神华集团跟踪TT项目达13年之久，其领衔的国际联合体曾在2011年和2014年两次中标获得TT项目开发权，但均因蒙古方面原因而搁浅。本文从公共外交的视角，就神华集团寻求TT项目开发权的历程做一剖析，为中蒙能源合作提供必要的借鉴。

神华集团追踪开发TT项目历程

矿产是蒙古最重要的资源之一，也是中蒙经济合作的重点。TT项目是目前世界上尚未完全开发的最大露天焦煤矿，项目距离中蒙边境直线距离约180公里，距离中国甘其毛都口岸约245公里，探明储量约15亿吨，预计储量超过64亿吨。TT项目是蒙古国内第二大矿产开发项目，仅次于力拓集团运营的奥尤陶勒盖铜金矿项目（Oyu TolGoi，以下简称OT项目）。

OT项目和TT项目是蒙古重要的经济支柱，虽然两个项目富可敌国，但蒙古本身却无力投资开发。焦煤是炼钢的重要原材料，在对TT项目开采权的争夺中，作为焦炭需求大国的中国行动最早。早在2003年，神华集团就向蒙古表达了合作开发TT项目的诉求。

神华集团追踪开发TT项目可分为三个阶段：第一阶段，2003—2011年，煤炭“黄金十年”期，神华集团积极主动寻求TT项目开发权；第二阶段，2013—2015年，煤炭产业低迷期，神华集团和蒙古国政府互有顾虑，TT项目艰难推进；第三阶段，2016年9月之后，煤炭产能严重过剩期，迫于国内经济压力，蒙古国政府主动提议重启TT项目。

2002—2012年是煤炭业历史上的“黄金十年”。在此期间，我国工业化进程大幅加快，城镇化水平不断提升，固定投资飞速增长，多重利好形成了对煤炭尤其对焦煤的巨大需求，煤炭价格也节节攀升。神华集团主动寻求TT项目的开发权，原因主要有三：一是国内市场需求，中国是全球最大的煤炭消费市场，合理开发TT项目可获取巨大的经济利益；二是从地理上说，蒙古煤炭出口中国运输距离最近、成本最低，有利于利润最大化；三是神华集团是世界上最大的煤炭供应商，产业链和销售网络优势明显。2009年蒙古国政府启动TT项目国际招标之后，多国矿业巨头均向蒙古国政府表达了合作意向，但神华集团无疑最具竞争力。2011年7月，神华集团牵头的国际财团获得了TT矿西部项目的40％股权。然而，中标后，蒙古国内反对声音不断，未中标的其他国家财团也表示不满。2011年8月，蒙古国总统宣称中标作废。

神华集团并未放弃获取TT项目开发权的努力。2011年末，神华集团专门成立了神华海外公司主导对外开发投资，将TT项目作为国际化布局的重中之重。2013年10月，神华集团与蒙古企业签署（铁路建设项目）合作备忘录和促进煤炭贸易谅解备忘录。2014年4月，中蒙合资铁路公司协议正式签署，神华集团将修建中国甘其毛都至蒙古噶顺苏海图18公里口岸铁路。通过该铁路，TT项目将接入中国铁路网，蒙古向中国出口煤炭将更便捷。2014年8月，习近平主席访蒙期间，TT项目被列为中蒙能源合作的重点。

2012年后，煤炭产能过剩凸显，煤炭行业整体低迷，TT项目价值也随之缩水，但蒙古政府仍然“抱定金娃娃不松手”，不切实际地提出过高要求。神华集团在坚持原则的基础上，从大局出发，艰难推进，2014年12月，神华集团联合体成功中标，但因民族主义议员在大呼拉尔（蒙古国家议会）的阻挠，该次中标又无果。

2016年9月，蒙古国政府请求重启TT项目，以刺激几近崩盘的经济。然而，煤炭市场已发生了翻天覆地的变化，全球煤炭供大于求，中国更是煤炭产能过剩严重。在这种背景下，TT项目即便重启，价值也极为有限，但蒙古国政府可能很难接受这一现实。从神华集团方面说，发展战略已转向清洁能源，开发TT项目可能背上沉重的包袱。因此，TT项目未来的开发，注定不会一路平坦。

TT项目面临的主要障碍

TT项目之所以困难重重，原因是多方面的，主要包括以下方面。

一是蒙古既依赖中国经济，又担心对中国经济过度依赖，存在矛盾心理。蒙古属于较为典型的资源型国家，煤炭、铜、黄金等矿产资源占到出口的约80％，中蒙经济互补性强，地理位置接近，中国是蒙古最大的贸易伙伴国和最大的投资国，蒙古矿产整体出口的80％以上面向中国。尽管蒙古经济的快速发展得益于中蒙双方的互惠合作，但蒙古又存在矛盾心理，不想把鸡蛋放在同一个篮子里，竭力靠拢所谓的“第三邻国”，努力促进投资、贸易多元化，对中国投资尤其是涉及国民经济命脉的重大项目投资抱有一定的戒备心理。

二是中方过于依赖高层路线而忽略民心相通。作为骨干中央企业的神华集团主要依靠高层互访推动TT项目的进展。2011年神华集团联合体中标TT项目，得力于温家宝总理访蒙的推动；2014年铁路协议的签署和联合体中标，则是借助上海亚信峰会和习近平主席访蒙的东风促成。蒙古国政府通过决议规定矿产财富属于全体国民，执政党竞选前争相许诺以TT项目为全体国民分发巨额现金或股票红利。因此，民众极容易将谈判的遇阻归结为中国企业只顾掠夺资源污染环境而不愿履行社会责任的贪心。遗憾的是，神华集团在这13年的追踪历程中，几乎从未探索从公共外交等方面入手改善形象，以民心相通推动项目进展。反观其他国家，譬如日本，非常注重对蒙文化交流和公共外交，从2002年起，日本在蒙古实施“草根计划”，将援助重点从经济方面逐渐转向文化方面，在蒙古国立大学设立了蒙日文化中心，为年轻人举办知识讲座、播放日本电影、开办日语学习班；日本还将教育投资工作从首都向牧区特别是贫困省县转移，包括改扩建基层中小学校舍、幼儿园和整修医疗诊所，向残疾人提供资助，为基层提供电脑、发电机、变压器，更新输水管道、污水净化系统等；同时，日本还为蒙古精英提供优厚的留学条件。蒙古各主流媒体经常把日本列为“对蒙古最友好的国家之一”，有调查显示，有超过七成的蒙古人对日本有亲近感。又如韩国，也极其注重从文化和学术上对蒙古渗透。韩国独资兴建了乌兰巴托大学，在蒙古宣扬两国人种和语言的同宗同源。而中国，虽然近年来一直为蒙古的最大贸易伙伴国和最大投资国，除了官方的孔子学院和活动式文化交流外，公共外交的丰富性、灵活性、层次性、特色性和长效性都嫌不足。中国的日用品充斥于蒙古人的日常生活中，但蒙古的大街小巷随处可以看到英文、俄文、韩文等外文招牌，基本看不到中文。

三是熟悉蒙古语言、文化的人才缺乏。虽然蒙古的精英阶层多能娴熟地以英语作为谈判语言，但两国直接谈判，大量场合和资料仍需要用蒙语、蒙文。由于多重原因，国内很多蒙古族尤其是年轻的蒙古族，并不能说蒙语，对蒙古文化也了解甚少。在国内高校中，蒙古语属于小语种，招生学校较少，报考生源也有限。神华海外公司在招聘蒙古语商务、翻译人员时，很难选到合适的高水平人才，TT项目组中也缺乏熟稔蒙古语和蒙古文化的人才。人才储备的不足也在一定程度上影响了项目沟通和推进的效率。

四是缺乏国际传播意识和议程设置能力。一直以来，中国企业“走出去”总被刻意诬蔑为资源的掠夺者和环境的破坏者，尤其在蒙古，矿产业是支柱产业，资源民族主义更加严重。蒙古将TT项目待价而沽，第一阶段时，国际竞争十分激烈，无论蒙古国内还是国际媒体，一致指责批判中国企业，形成对神华集团十分不利的舆论环境，但神华集团在指责面前始终没有发声；2011年中标作废后，神华集团亦未有相关回应。而开发运营OT项目的另一家国际矿业巨头力拓集团，在蒙古单方毁约后立刻发动国际舆论战，对蒙古国政府的契约精神提出强烈质疑和批判，并利用经济、法律、舆论等多重手段维护合法权益，最终争取到有利的结果。

关于对蒙能源合作的建议

由于中蒙能源合作十分重要，与蒙古进行能源合作的重要中国企业多为中央企业，除神华集团外，还有国家电网、中石油、中铝公司等。基于神华集团的案例分析，我们建议对蒙能源合作要跳出能源看能源，从公共外交入手，树立良好的企业形象，争取有利的舆论氛围，实现共享双赢局面。

一是坚持原则，做到顾全大局与企业利益的平衡。讲政治是中央企业的重要特征；但作为市场行为主体，利润最大化才是企业发展的关键指标。如何平衡大局和利益之间的关系，是对蒙能源合作的重要考量。客观地说，无论是神华集团的TT项目，国家电网的全球能源互联网计划，还是中石油的石油勘探开发和中铝的煤炭、铜矿贸易，在当前大宗商品产能过剩、市场低迷的背景下，从经济性考量，并非最佳选择；但从“一带一路”建设、中蒙俄经济走廊建设和国家能源安全等大局出发，推进对蒙能源合作又十分重要。在对蒙能源合作时，应把握底线，坚持原则，做好与中蒙政府机构、蒙古合作方的沟通，努力在经济性可行的基础上促成项目的落地。

二是加强文化交流，促进民心相通。积极拓展文化交流渠道，尤其是商会、行业协会、NGO等民间组织交流渠道，通过援建落后地区、培训语言和技能、进行双向交流等方式，构建交流合作的长效机制，促进蒙古民间对华友好度的提升。

三是加强人才交流与培养。国家层面的人才交流和培养计划中，应更注重精英和行业骨干人才的培养。企业也可以根据自身情况，探索校企联合培养方式。譬如，神华海外公司曾考虑设立“神华奖学金”，鼓励蒙古学生来中国高校就读，专业对口且符合公司相关要求的在招聘时优先录用。虽然该计划由于种种原因未能实施，但不失为一种对蒙人才培养和储备的思路。

四是提高国际传播能力和议程设置能力。中蒙能源合作是“一带一路”建设的重要组成，也是命运共同体理念的具体落实。中国企业在对蒙能源合作中要改变闷头做事、低调做事的方式，将“共商、共建、共享”理念以合适的方式讲出来。譬如TT项目，创造和拉动的就业机会以及将来可能创造的社会效益等，应当以适当的方式加以宣传；尤其是在全球经济增长乏力、大宗商品走势长期低迷的背景下，全球矿业巨头纷纷裁员减产，只有中国企业在最困难时期敢于力所能及地提供帮助。这样既占据了道义高地，又能让蒙古公众明白，中蒙两国是命运共同体；在中蒙能源合作中，蒙古也是实实在在的受益者。

魏修柏：中国电力传媒集团有限公司研究中心副主任，曾任中国神华海外开发投资有限公司政策研究主管。