地方政府债务成因与风险防范——以山西省J市为例

药 清

山西金融职业学院会计系 山西太原 030008

地方政府债务成因与风险防范
——以山西省J市为例

药 清

山西金融职业学院会计系 山西太原 030008

随着地方经济的发展，地方政府的资金来源也越来越受到人们的关注，随之产生的地方政府债务也渐渐走入公众视线，不仅是显性债务，隐性债务也在众多研究者中受到广泛关注。针对地方政府债务形成的原因与所产生的风险及其防范，本文结合山西省J市实际情况，在其主导产业为煤炭企业的前提下，分析J市存在的问题及原因，立足完善煤炭企业相关税收及资源整合，探索于J市更加有针对性的地方债务风险防范方法。

地方政府债务；债务风险

一、现状与风险

地方政府性债务是指地方政府、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设形成的债务。截至2010年底，我国地方政府债务总额约107174.91亿元，其中直接债务67109.51亿元，占债务总额的62.62%，担保债务占21.8%，其他债务占15.58%。而隐性债务由于其隐蔽性、不确定性等特点，具体数额无法准确计算，但其产生的作用于影响很大，风险甚至超过了显性债务。

二、地方政府债务的成因

（一）金融危机影响

2008年全球金融危机给我国造成的影响还未全部消散，对于山西省及J市来说，金融危机对支柱产业——煤炭产业的影响是巨大的，其带来的经济增速放缓，需求下滑带动煤炭价格下行，使得煤炭出口锐减。J市政府对煤炭企业兼并重组以及施以财政支持，力求帮助煤炭企业渡过难关，同时还要在已经大幅减少财政收入的情况下，继续投入对民生、就业的保障支出。

为了应对金融危机，地方政府需投入大量资金刺激经济增长，这对原本不富裕的地方政府来说更是雪上加霜。从2009年开始，我国地方政府债务负担率增长迅速，这一指标在之后的几年均超过了警戒线20%。

（二）税制改革不彻底

1994年的财政分税体制改革导致地方政府财权和事权不对称，财政收入向上级集中。2012年山西省J市税收收入占财政收入的83.91%，增值税作为对煤炭行业影响最大的税种，2008年增值税改革，煤炭增值税由13%调整为17%。煤炭行业税负增加显著，而地方政府的低分成比例，使得其并没有在这种改革中获利太多。另外，对煤炭企业影响较大的资源税目前虽然还只是一个小税种，仅占J市税收收入的5%左右，但资源税对除纯税收收入以外的影响却是重大的。目前资源税采取从量计征方式，对销售价格的变动缺乏直接影响，其促进资源优化配置及提高资源利用效率的作用将受到约束。现阶段从量计征方式不利于煤炭企业利用高科技技术，一味地增加产量不仅造成了资源浪费，也不可避免的减少了地方政府收入（其中包括直接减少的收入以及环境治理等支出的增加）。不完善的税收制度，直接或间接的对财政收入进而对地方政府债务产生严重影响。

（三）地方融资平台等举债方式导致隐性债务规模大

由于我国《预算法》规定地方政府不能举债，而地方政府资金压力又很大，使得地方融资平台应运而生，主要是以政府为中小企业担保，这形成了大量隐性地方政府债务。这两年融资平台贷款平均每年以两倍速度递增，一旦项目投资收益不能覆盖成本，这些隐性债务必然显性化，直接冲击当地政府和经济。

（四）过于重视用单纯的经济指标和形象工程来衡量政绩

2011年J市财政收入178亿元，GDP达到890亿元，收入增长和GDP增长率均比上年有所提高，同时新建高校园区、新建了一批大型城市公园等，以及对城市主干道路的一再改建，有的甚至平均每2年要重新改建，这些当然会带动GDP快速增长、城市形象提升，这些“政绩”背后必然使得地方政府债务进一步增加。地方政府官员往往却忽视这些资金债务，更关注的是“政绩”，而这些债务最终会随着领导官员的换届，一届一届的传递下去，一旦债务危机爆发，将必然影响当地当地经济社会的稳定与发展。

三、地方政府债务风险防范监管

（一）适当允许地方政府发债，加强融资平台管理

面对目前存在的地方政府债务问题，应首先明确债务规模、性质、类型，对各类债务逐笔打开、解包还原，并明确责任人，做出合理的还债计划，并施行跟踪管理，进行督促和考核。其次应适当允许地方政府发行债务，根据分税制体制及国外经验表明，地方政府应配套拥有一级债权，同时要建立起健全的债务申报、审批、监管机制。目前我国已经在部分省实施地方政府发债的试点，但仍需进一步扩大范围。

（二）实施税制改革，特别是资源税改革，增强政府实力

结合山西省J市实际情况，J市产业结构比较单一，以煤炭产业为主要依托，财政收入的增长受制于资源型经济这一特征，使得增值税成为第一大税种，而资源税对于资源型企业来说，又是除增值税以外的另一大税种，实施税制改革（特别是资源税和增值税改革）势必将会对J市产生极为重大的影响。目前煤炭价格处于下行时期，是煤炭资源税改革的黄金时期，将现行从量计征改为从价计征，能够影响价格水平，最终调节产业结构；增强资源利用率从而相对减少对环境的危害，间接增加财政收入以及推动经济发展。

（三）逐步实现地方政府债务信息公开透明，完善政府绩效评价体系

提高地方政府债务的透明度，使更多的隐性债务显性化，能够降低部分债务的不可控风险。

完善政府绩效评价体系要做到合理评价政绩，不以单纯的“面子工程”作为评价一届官员的首要依据，应当把地方政府债务增量和偿还情况与具体责任人挂钩，起到限制债务规模的作用，从而降低债务风险的发生。目前J市已经把教育、医疗、打黑等纳入政绩考核范畴，下一步将继续推进将政府债务情况纳入政绩考核范围。

注释

[1]赵云旗.《地方政府债务研究》，《经济研究参考》2011年第38期.

[2]封北麟.《地方政府投融资平台与地方政府债务研究》，《中国财政》2009年第18期.

[3]林伯强.《资源税改革:以煤炭为例的资源经济学分析》，《中国社会科学》2012年第2期.

药清，1987.11，女，山西太原，山西金融职业学院会计系，教师，硕士，研究方向为财务管理。