美国战略界的大国威胁意象与2017财年国防预算申请

晋军 焦艳

在美国政治生活中，军事防务问题始终是一个热门话题。年度国防预算申请和国防预算法案因此特别吸引人们的眼球，牵动人们的神经。2016年2月2日，美国国防部部长阿什顿卡特（Ashton Carter）在华盛顿经济俱乐部发表讲演，率先透露总额为5827亿美元的新财年国防预算申请。他指出，美国面临来自五个不同国际行为体——俄罗斯、中国、朝鲜、伊朗和“伊斯兰国”的重大挑战。这些挑战驱动着国防部未来数十年的武备规划［1］。卡特界定的这五大特定挑战并非他本人的新提法或者新创意。事实上，自2014年末、2015年初以来，美国战略界大体形成了特定国家行为体威胁的认知，其中大国威胁意象大为增强并且愈益加剧。基于2016年2月2日卡特讲演至3月17日卡特和美军参联会主席约瑟夫·邓福德（Josep Dunford）在美国国会参议院军事委员会发表证词，以及这一个半月时间内美国国防部和军方高层有关与此的正式表态内容，笔者认为大国威胁意象同2017财年美国国防预算申请有着较为紧密的逻辑关联，对于预算分配结构有着较强的导向性作用。

一、美国战略界的大国威胁意象

2014年11月，时任美国国防部部长查克·哈格尔（Chuck Hagel）在里根国防论坛主题讲演中即提俄罗斯和中国在美国花费十年工夫集中精力打恐平叛之际，竭力发展国家军事力量，奋力推进国家军事现代化，从而挫钝了美国的技术优势［2］。大国威胁意象初次萌现。翌年2月，时任美军参联会主席马丁·邓普西（Martin Dempsey）在德克萨斯州农工大学面对学员观众发表讲演时，非常明确地表达了他的美国国家安全（威胁）观，概括性地提出了六个威胁对象和一个最易遭威胁空间的可谓“二、二、二、一”结构模式，即美国面对俄中两个重量级对手、伊（朗）朝两个中等级别对手和基地组织与“伊斯兰国”两个恐怖主义网络组织，并且在网络空间领域最易遭受攻击［3］。大国威胁意象显山露水。关于俄中威胁，邓普西和卡特在多个场合，例如他们分别于2015年8月和11月在不同场合均提及并予以补充说明：“自苏联解体以来美国头次遭遇近乎旗鼓相当对手（俄罗斯）威胁”，而“中国变得更富抱负和更具能力”，“它的崛起作为驱动力量推动亚太发生变迁”［4］。可以认为，美国国防部和军方高层关于大国威胁的上述认知大致主导了或者代表了美国战略界的主流观念。

更重要的是，这些基本看法被正式载入当年美国军方顶层战略规划，亦即2015年7月1日美军参联会公布的新版《美国国家军事战略》（The National Military Strategy of the United States of America）中。该项战略富含哲理且颇具逻辑地提出，国家仍是当今国际体系最重要行为体，而全球化进程中技术的扩散令某些国家易于获得先进技术（尤其是弹道导弹技术、精确打击技术、无人操纵系统技术、太空与网络技术和大规模杀伤性武器技术），从而实现对自身军事权势的重大赋能。这意味着国家有能力同时从多个不同方向（陆、海、空、天、网和电磁空间）对美国发动攻击，由此构成潜在威胁。更重要的是，这些国家“试图修改国际秩序的某些方面和以威胁美国国家利益的方式行事”。这项战略明确列举的修正主义国家即为俄罗斯、伊朗、朝鲜和中国。可见，在美国国家军事战略设计者那里，由于国家，特别是大国愈益有能力挑战美国在世界各大地区行动自由并且威胁美国本土，在可预见未来，同暴力极端组织相比，美军亟需对修正主义大国发起的挑战予以更多关切。这些话语表述充分显示了美国战略界关于威胁对象认知的重要变更。值得高度关注的是，此乃冷战终结之后，美国军方高层在国家军事战略顶层规划中首次明确无误地将俄中列为威胁对象。基于此项威胁判定，美国国家军事战略头项目标即被确立为“威慑、拒止和击败国家对手”，而美军头号优先任务则被规定为“保持可靠有效的核威慑”［5］。卡特2016年2月2日讲演预揭了2017财年美国国防预算申请时重申了美国战略界的上述观念。他如此言简意赅且站位更高地提出，美国不能仅仅盯住眼前打击“伊斯兰国”战争行动，而需把眼光投放得更为长远，必须着眼于未来10年、20年和30年，这是因为“俄中两大挑战反映了大国权势竞争的回归”［6］，而人们可以依凭普通军政常识对此做出如下理解：美国同俄中权势竞争绝非一朝一夕之功，需要花费数十年之久坚持不懈努力。

需要指出，美国战略界的大国威胁意象在美国国际关系学术界已有理论先声。“权力政治回潮，在美国表现得十分明显，尤其在美国战略界”，“国际关系理论和战略层面都存在这个问题［7］。”著名国际政治学者沃尔特·罗素·米德（Walter Russell Mead）刊载在《外交》（Foreign Affairs）季刊2014年5/6月号一篇文章《地缘政治的回归：修正主义国家的复仇》（The Return of Geopolitics：The Revenge of the Revisionist Powers）便是最为典型代表。米德开篇即提该文核心观点，即2014年是一个动荡混乱的年份，旧有的国家地缘政治竞争和权势角逐风起云涌，业已重返国际政治中心舞台。其后，他从学理上对这核心观点予以论证。米德认为，苏联瓦解、冷战终结标志着国家间权势斗争告终实乃美欧很多理想主义者之大幻觉。他套用可被誉为国际关系现实主义思想大师黑格尔（Hegel）历史哲学观念，引经据典地指出弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）所津津乐道的“历史终结”仅仅是意识形态意义上的，而现今的国家仍然处于“历史黎明”时刻，而非“历史终结”之时，同时推导出黑格尔关于国家间竞争与冲突继续的论断至今仍然是适用的［8］。

可见，在美国军事优势显著缩减的背景下，大国威胁意象确令美国忧心忡忡，这非常自然地滋生出美国的大国权势忧惧。它们作为深层心理动因共同驱使美国采取极有针对性的实际战略部署，积极参与大国地缘政治竞争和权势竞争。相关事实昭然若揭。过去两年，美国在两条主要战线：既在欧洲也在亚太显示“坚定和强硬”。就前一条战线而言，美国坚持将俄罗斯重大异动即兼并克里米亚和大力支持乌克兰东部分裂武装界定为侵略，加固加强大西洋联盟传统强势地位，其重大举措是推出欧洲再保证倡议（the European Reassurance Initiative），并同北约盟国频频举行联合军演。而就后一条战线而言，由于对中国在南海推动本无可厚非的“陆域吹填”工程耿耿于怀，这连同其他重要因素，共同促成了国防部2015年8月21日公布了一个同中国威胁意象关联度极高的地缘战略新规划——《亚太海洋安全战略》（Asia-Pacific Maritime Security Strategy），为步入新阶段的美国亚太再平衡战略（军事）并作深入推进方面提供了行动路线或曰纲领。

二、大国威胁意象与2017财年国防预算申请

2017财年美国国防预算申请总额为5827亿美元，大致与2016财年国防预算持平。然而，鉴于2014年末、2015年初往后美国战略界大体形成了的大国威胁意象，可以明辨新财年国防预算申请同先前财年相比带有某些显著不同的资源配置倾向。

继2016年2月2日卡特在华盛顿经济俱乐部发表讲演后，国防部副部长罗伯特·沃克（Bob Work）和美军参联会副主席保罗·塞尔瓦（Paul Selva）在2月9日总统正式公布2017财年国防预算申请之际也公开作出较为详尽的介绍说明，而按照美国的议会政治程序，卡特和邓福德分别于2月25日和3月17日在国会众院拨款委员会国防小组委员会和参院军事委员会就这项预算申请联袂作证。

有如国防部和美军高层揭示，2017财年国防预算申请三项重点投入中有两项同俄中大国威胁密切相关：“集中对付五项战略挑战：俄罗斯、中国、朝鲜、伊朗和恐怖主义”和“通过扩大美军水下优势、筹资建设存活性良好的情报、监视和侦察（系统）、加强网络和电子战能力、增强空间控制和投资建设其他先进能力来维持美军技术优势”。可见，国防部决心增加军费投入，藉此加强同俄中大国权势竞争。更具体地讲，第一，针对俄罗斯，国防部发出的威慑强劲势猛，决意投入34亿美元用于欧洲再保证倡议，四倍于2016财年此类军费支出，以在中欧和东欧保持一支旅级陆军作战部队并且增加北约联合军演次数和追加作战装备部署。与此同时，国防部提出加大投入，目标明确花钱于美军新生能力建设，以保持美军对进犯俄军的常规军事优势。第二，针对中国，国防部将一如既往地从军事方面推动亚太再平衡战略。赋能美军与其盟国伙伴是这个再平衡战略一个重要组成部分。为了应对中国军事现代化，国防部提出增加投入，以维持美国在亚太地区军事优势，从而长期保持威慑和强化威慑。与此同时，未来五年，国防部拟投入4.25亿美元用于亚太海洋安全倡议（Maritim Security initiative）来构建东南亚盟国伙伴较广义的海洋安全能力。加强美军在亚太广泛存在是这个再平衡战略另一个重要组成部分。未来一年，美国在亚太的军力布局调整主要包含推动驻冲绳海军陆战队移师关岛、在日本配驻F-35战斗机与增派具有反导能力的舰船、在新加坡开始轮换部署P-8“海神”反潜巡逻机、在澳大利亚北部实施军力轮换部署计划、准备增加在菲律宾的美军轮换部署存在。第三，除了前述两项地缘战略含义极强的应急式军费投入，国防部还以相当大决心大张旗鼓和不遗余力地加快加强美军建设，高度重视和依赖不那么严格意义上的“军事革命”，以便对俄中大国形成和保持军事优势。就美军基本建设而言，按照国防部界定的全谱系作战时代要求，它着力恢复美军战备水平并且优化军力结构（force structure）。“反制俄罗斯和中国乃重返大国权势竞争，它需要建立一支保持战备水平并且更为重要的是具有实力应对现今和未来大国权势（斗争）需要的联合部队。”国防部决意继续推动陆军业已展开的从以应急平叛作战为中心向全谱系作战的全面转型，并且建设一支强大且各类作战能力互相间平衡的海军、一支能够跨海远征的海军陆战队和一支准备打仗和高端发展的空军。而就军事革命发动而言，“特别是针对俄罗斯和中国的其他重要投入是加强网络空间能力、权势投射、某些空间努力、导弹防御、科技投入和指挥与控制”［9］，这是因为惟有全面夺取所有战略空间（领域）的控制权，美国方可保持和提升军事霸权，继而增加对俄中的战争胜算。在这方面，国防部高度重视若干关键领域核心技术创新。“如今技术竞争是全球性的，其他国家正在竭力迎头赶上过去数十年我们在精确制导弹药、隐形、网络和太空领域享有的领先优势。所以现在，国防部必须像过去那样开拓创新，确保美国的引领者角色，占据这些和其他技术高边疆。”［10］由此国防部在201财年乃至未来数个财年将加大对海上（水下和海面军事能力、地面部队（陆军、海军陆战队和特种部队战争能力、空中作战能力、新型战略空间能力（网络攻防能力、太空和电子战能力）和核威慑能力的投入。

总的来说，国防部和美军高层的一项基本共识在于过去十五年美军陷入久拖不决的反恐平叛战争之重大军事代价是：（美军）整体实力（capacity）缩减、现代化建设滞后和战备水平（readiness）下降，而2017财年国防预算申请则充分显示了美国出于安全，忧惧同俄中大国权势竞争的如上三个相应重要方向努力：军事实力扩充、军事能力（capability）发展和战备水平保持。用塞尔瓦的话说，这项预算申请“立足现有资源，实现了扩充军力、增强能力和保持战备水平三者间最佳可能平衡”［11］。

三、2017财年美国国防预算申请基本评判

关于2017财年美国国防预算申请，可以较有把握地做出如下基本评判：

第一，2017财年美国国防预算申请体现了美国国防部和军方现实主义审慎。他们对美国所处的国际战略（安全）环境有着敏锐的认识，看透国际关系的本质仍是并且永远是国家间权势斗争，在全球化时代更是如此；他们强调国家安全（生存），依靠权势追求来实现安全。然而，他们的权势观远非托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）式的——权势追求“永久不息”“追逐不止、死而后已”，而是多半类似于国际关系结构现实主义家肯尼思·沃尔兹（Kenneth Waltz）式的——摒弃绝对安全和绝对权势追求；他们有着非常清晰的轻重缓急意识。在他们那里，俄中大国威胁应对被置于优先位置、新型战略空间力量发展和其他高端打击能力建设被置于优先位置，等等。

第二，美国经济强劲复兴为美国庞大军事开支提供巨量经济财源。美国如此庞大的战争准备和军事行动显然需要付出高昂经济代价。现今国防预算自动减支（sequestration）严重危及美国国家安全。2017年财年国防预算申请甚至建议取消国防预算自动减支，继而增加国防开支，确保美军保持击败任何侵犯美国及盟国利益的大国的能力。尽管如此，美国经济的良好表现为国防预算庞大开支确立了坚实的经济基础。按照2016年1月奥巴马国情咨文列举的政绩清单显示，迄今为止，美国已从哀鸿遍野的西方世界经济衰退中率先强劲复苏。“（美国私营部门）创造了超过一千四百万个新的就业岗位。这是自九十年代以来就业增长最为强劲的两年，失业率下降了一半。美国的汽车工业迎来了它最好过的一年”，“过去六年，制造业创造了将近九十万个新的就业岗位。与此同时，近四分之三的赤字被砍削”，“美国成为世界最强大和最稳固的经济体”。不仅如此，世界石油价格持续走跌大为降低美国军事成本［12］。这些重要因素使得美国军方高层能够更为宽余活络地计划安排和配置国防资源。

第三，大国威胁意象及其主导的军备发展规划有其重大国际政治含义。在美国战略界精英那里，美国业已步入一个新的战略时代。“同过去25年相比，我们现今所处的安全环境显著不同。它需要创新思想方法，创新行事方式。”［13］新的战略时代既不同于漫长的冷战时代，也不同于冷战结束以后大部分时间，可被不那么离谱地称为“后反恐时代”。大国威胁意象的生成、大国权势竞争的回归、国家主义的回潮，使得世界政治中已然相当急剧地凸显出的重大的战略关切和军事关切更为彰显。更具体地讲，对美俄关系而言，美俄在欧洲东部和北非、中东继续战略对峙，而对美中关系而言，美国的战略“再平衡”、以及进一步提升的“军事革命”，对中国旨在成为军事强国的持续和急剧的军力加速建设，是中美多种矛盾中最强烈和最深远的矛盾。加上它愈益明晰的地缘战略含义，中美之间的中长期战略对立趋于广泛化、深刻化和显著化。

2017财年美国国防预算申请需要经过美国国会的讨论、审议和批准。这是政治权力体系从政治的高度防范有着“黩武主义”传统的武装的美国，演变成为军国主义的美国的绝对必要之举，新财年国防预算申请的最终结果仍需研究者持续关注和深入探讨。

[1]Remarks Previewing the FY 2017 Defense Budge,As Delivered by Secretary of Defense Ash Carter,Washington DC,February2, 2016,http：//www.defense.gov/News/Speeches/Speech -View/Article/648466/remarks-prev%20iewing-the-fy-2017-defense-budget.

[2]ReaganNationalDefenseForum Keynote,As Delivered by Secretary of Defense Chuck Hagel,Ronald Reagan Presidential Library,Simi Valley,CA,Saturday,November 15,2014,http：//www.defense.gov/Speeches/Speech.aspx?SpeechID=1903.

[3]Dempsey： Russia,Terrorists,CyberAmongTopThreats,http：//www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=128209.

[4]Dempsey：U.S.Forces Must Adapt toDealWithNear-PeerCompetitors,http：//www.defense.gov/News-Article-View/Article/613843/dempsey-us-forcesmust-adapt-to-deal-with-near-peercompetitors;Remarks on“Strategic and OperationalInnovationataTimeof Transition and Turbulence”at the Reagan National Defense Forum,As Delivered by Secretary of Defense Ash Carter,November7,2015,http：//www.defense.gov/News/Speeches/Speech -View/Article/628146/remarks-on-strategic-and-operational-innovation-at-a-time-of-transition-and-turbulence.

[5]The National Military Strategy of the United States of America,Washington,D.C.,Joint Chiefs of Staff,June 2015,pp.i,2_3.

[6]Remarks Previewing the FY 2017 Defense Budge,As Delivered by Secretary of Defense Ash Carter,Washington DC,February 2, 2016,http：//www.defense.gov/News/Speeches/Speech -View/Article/648466/remarks-prev%20iewing-thefy-2017-defense-budget.

[7]秦亚青.国际关系理论发展的现状[J].国际观察，2016年（1）：1.

[8]Walter Russell Mead.The Return of Geopolitics： The Revenge of the Revisionist Powers [J].Foreign Affairs,2014,93(3)：70_73,78.

[9]U.S.Department of Defense,Obama’sFY2017BudgetAddressesRussia,China,Iran,NorthKorea,Terrorism,http：//www.defense.gov/News-Article-View/Article/652896/obamas-fy-2017-budget-addresses-russia-china-irannorth-korea-terrorism.

[10]Secretary of Defense Ash Carter Submitted Statement to the House Appropriations Committee-Defense on the FY 2017 Budget Request for the Department of Defense, p.16,http：//docs.house.gov/meetings/AP/AP02/20160225/104483/HHRG-114-AP02-Wstate-CarterA-20160225.pdf.

[11]U.S.DepartmentofDefense,Budget Request Balances Resources,Capabilities,Vice Chairman Says,http：//www.defense.gov/News-Article-View/Article/653430/budget-request-balancesresources-capabilities-vice-chairmansays.

[12]TheWhiteHouse,Remarksof President Barack Obama-State of the U－nion Address As Delivered,https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/01/12/remarks-president-barack-obama-%E2%80%93-prepared-delivery-stateunion-address.

[13]U.S.Department of Defense,Remarks Previewing the FY2017 Defense Budget,http：//www.defense.gov/News/Speeches/Speech-View/Article/648466/remarksprev%20iewing-the-fy-2017-defensebudget.