欧盟成员国对欧洲政策制定的影响

朱红宏 王子艳

欧盟成员国对欧洲政策制定的影响

朱红宏 王子艳

欧盟作为一个超国家组织受到学者的关注，许多学者已经对欧盟如何发展成这一超国家组织进行了研究。本文基于欧盟已经发展成一个超国家组织，成员国也已经适应了这一状况之后，在政策制定的过程中，成员国对欧盟的政策有什么样的影响。

欧盟政策制定

已有大半个世纪，从最初的几个国家的联盟到今天的超国家组织，欧盟的成就在很多方面超越了以往国际关系理论能够解释的范畴，这也导致了对欧盟解读的不同。欧盟既具有国际组织的特点也具有一个主权国家的特点，拿欧盟的政策制定来说，制定的过程是欧盟全部成员国进行参与，这具有国际组织的特点，但结果确是所有成员国必须执行这与国际组织又不同。也就是说，政策一旦通过，那么成员国没有对单一政策不执行的选项，只能选择执行。这一现象发展至今的原因，路径依赖理论对此有比较清楚的解释：成员国在某一时刻基于短期国家利益让渡了部分权力给欧盟。然而随着时间推移，成员国的国家利益取向有可能会改变，而成员国已经很难扭转这一缺乏控制权的局面—比如政策制定的投票过程有其他参与者有否决权等。而欧盟作为已经建立起来的组织，在之前收到的权力过程中已经成立了相关部门，这些部门已经自成一体要继续发展，作为既得利益者，不会从政策制定这个环节中退出来，反而会利用已经拥有的资源更大限度的为自身发展谋求利益。于是成员国被困在这一路径中，最终适应了这一新的局面。当然这对成员国来说并不完全是坏事，成员国在制定国内政策时有时候也会选择在欧盟层面进行，以避开国内的限制。比如环境政策在国内制定常常会受到财政部门的限制，而在欧盟层面制定相关政策只有其他国家的环境部门的负责人，于是可能更容易推行他们想推行的政策，绕开国内限制。

既然欧盟已经取得了政策制定上的优势地位，成员国将会试图去影响这一超国家立法。在接下来的部分本文会分析成员国如何对政策制定产生影响。首先我会介绍欧盟政策制定的参与者，继而我会介绍欧盟政策的制定程序，成员国如何影响欧盟政策制定需要首先了解他们需要影响谁，及可以在那些程序上进行影响。在文章的第三部分我会分析欧盟成员国如何影响欧盟的政策制定。

一、欧盟政策制定的参与者

欧盟的政策制定主要有三方参与者：欧盟委员会，部长理事会，欧洲议会。

欧盟委员会由一个28人组成的委员组构成，每一个成员国一名。委员会五年一届，一旦组成委员会，委员会主席会给每一个委员分派其负责政策范围。也就是说，每个委员将会负责该政策领域的所有欧盟委员会工作。举例来说，在2014-2019这一届欧盟委员会中，Vytenis Andriukaitis负责健康和食品安全，Johannes Hahn负责欧洲邻国政策和扩张协商欧盟委员会的主要职责是：提议新法律，分配欧盟财政拨款（与理事会和议会一起），执行欧盟法律（与欧洲法院一起），在国际上代表欧盟。欧盟委员会在欧盟的立法过程中有极高的地位，它的直接立法权虽然很有限，但是它的议程设置权力很大。每年它决定立法计划并且在绝大多数政策领域独享立法提议权。

欧盟理事会中的部长理事会是欧盟立法的重要角色。它由每个国家的各个部长组成，就说说成员国农业部长在欧盟农业理事会中，他们由国家授权在该事物上代表成员国政府。部长理事会的主要立法职责是：要求欧盟委员会研究或者提交某立法提案，以及采纳权。批准权与欧盟议会共享。由于部长理事会人员流动大，所以在部长理事会中主要采取有效多数投票（Qualified Majority Voting）［1］的投票方式。在有效多数投票规则下，成员国依据人口数量的多少享有不等的票数。例如其中德国，英国，法国和意大利都享有29票，是票数最多的几个国家，马耳他是票数最少的国家，只有3票。这种投票方式是目前欧盟理事会中应用最广泛的投票规则。除此之外还有简单多数投票法。要求在28个国家中有15个国家投票。此项投票法只适用于少数领域，主要是因为这种投票方法给予小国过度的权力，目前基本上只在修正欧洲联盟条约上。最后一种投票方式是全体一致通过的规则，也就是每一个成员国都有否决权。这种规则适用也非常少，主要适用在政治敏感的领域上。

欧洲议会在是欧盟立法的第三个参与者。目前，欧洲议会的议员是通过5年一次的欧洲直接选举而来，欧洲议会代表了欧洲公民。值得注意的是议会虽然是全欧洲选举但是每一个议员的竞选是在其国内进行的。能否连任与国内的关系更大，与在欧盟的表现不大。并且在欧洲范围内只有非常少的一部分人清楚地知道欧洲议会具体是做什么的。欧洲议会的席位不像部长理事会那样依据国家人口来定，小国家在这里被更好的代表。通常一个国家的议会在立法上享有非常大的权力，许多学者将欧洲议会的权力和一些联邦制国家的议会进行对比，从而得出欧洲议会的立法权相对来说非常弱小。主要是因为权力大的议会负责制定法律和政策，而欧洲议会却在很大程度上只能影响政法律和政策的制定，并没有独自享有立法的批准权，也没有立法的提议权。

二、欧盟立法程序

与大多数国家不同，成员国或者欧洲议会都没有新法律的提议权，在欧盟只有欧盟委员会可以提议新法律。这些新的法律提议并不是由欧盟委员会随意提出的。欧盟委员会负责聆听来自欧洲各个地方的声音希望某方面立法或者反对某方面立法，在这一环节中，往往会出现欧洲议会议员的声音，他们提出建议。2012年起，欧洲的公民同样也可以直接要求立法，要求至少100万欧洲人来自至少7个成员国签署请愿书。在听取了各方声音之后欧盟委员会最终起草新法案提议。草案接下来会到欧洲理事会和欧洲议会。

欧洲理事会和欧洲议会的立法权力大小一直受到学者的关注。绝大多数政策是在咨询程序下通过的。

在常规立法程序下，也称作共同决策程序这两者权力一样大。欧盟可以在环境，农业，交通方面等等方面进行立法，并还在像新的领域扩张。成员国在社会安全，税收或者外交事务和防务等方面有否决权。立法过程中，欧盟理事会和欧洲议会根据自身利益，以多数意见为准修订草案。由于欧盟理事会和欧洲议会很少会在第一次修订时意见一致，他们必须进行协商。接下来有两种可能，一是双方达成共识，在议会投票通过之后草案成为法律；二是无法达成共识，协商必须继续进入双方的第二次修订过程，并且必须在特定的截止日期前达成新共识。如果达成共识，那么该草案成为欧洲法律，并且在所有成员国必须执行，绝大多数草案在这个阶段成为法律。如果继续无法达成共识，如果还无法达成共识则草案接下来进入一个调解委员会，由数量相等的欧洲议员和欧盟理事会代表参与，继续看是否能够达成共识。如果通过一个新的草案的话，接下来会进行第三次阅读过程，此时欧盟理事会和欧洲议会都不能够给该调解出的草案进行任何修正，通过则成为法律，否则该草案就作废，所有的程序必须从头来过。有时候成员国会抗拒执行，如果他们不遵守执行，那么欧盟委员会将再次采取行动，要求该成员国执行。如果这一举动失败，则欧洲法院接管，最坏的情况是成员国将被罚款。

三、成员国如何影响欧盟的政策制定

从欧盟政策制定的规则来看，需要从欧盟委员会，欧盟理事会和欧洲议会三方面讨论。这其中，理论上说只有欧盟理事会中成员国才能够对政策制定产生影响，因为欧盟委员会在进行起草法案的时候是不应该参考成员国意见的。而实际上成员国会通过各种非正式途径试图对欧盟委员会进行影响，在这一部分将主要讨论非正式途径中成员国对欧盟里委员会的影响，正式途径中，将讨论成员国如何形成多数以通过某一政策。

而欧洲议会中成员大多来自欧洲党派，参与政策制定时所起到的作用比较小，大多数情况下是作为一个整体出现在立法过程中。在立法采纳这一阶段，欧盟理事会的权力要更大一些，也就是说成员国需要影响政策制定的结果是不需要再单独对欧洲议会进行影响，所以在本部分将不讨论成员国对欧洲议会的影响。

（一）欧盟委员会中

虽然欧洲委员会垄断了立法的起草权，但这并不意味着这些委员自己思考应该起草什么样的法律。欧盟作为一个多国组成的超国家国际组织，这样的一个组织在政策制定程序设置上就有意识地考虑到如何适应这么多国家的不同的文化，不同的政治体系，不同的经济状况，不同的人口数量，不同的国情等等。在大的目标上，欧盟委员会试图在立法起草阶段尽可能的代表绝尽可能多的成员国的利益。

在实际运作中，欧盟委员会会听取各方意见，包括成员国意见。在欧盟委员会的委员之下，有许多来自成员国的代表组成工作组，称为常规理事会协助委员们工作。这些代表通常是公务员，并且他们容易受到自己国家利益集团的影响。此外由于欧盟委员会高度人手不足，举例来说，1993年的欧盟委员会的员工数量还不如同年爱丁堡市政府的员工多。很大程度上委员们依赖成员国选区的代表以及一些专业团体以补充他们对于成员国政权和利益上知识的不足。并且欧盟委员会本身就是个“联合国”式的组织，这些委员很多自身也与成员国利益集团有千丝万缕的关系。

欧盟委员会需要咨询专家意见以求更好的提出立法草案。然而欧盟委员会面临严重的人手不足，委员们无法从自己所在部门雇佣的专职人员中获取足够的信息去起草高质量的草案。他们在很大程度上依赖外部资源，比如国家的行政部门或者一些私营团体。成员国通常会派之后要在欧盟理事会中进行协商的同样的人员去给欧盟委员会的委员们做咨询。虽然欧盟委员会的宗旨是独立提案，但是在实际操作层面却很难分清这些人去是影响委员们的独立性还是真诚的提前协商以及准备。

此外在常规理事会中的工作人员也被成员国用作与欧盟委员会的委员们沟通的桥梁。这些工作人员通常来自该委员的祖国，成员国经常利用这些人作为与欧盟委员会的委员沟通，传达国家的立法意愿。

（二）欧洲理事会

立法决策中欧洲理事会是重要的立法决策机关，在这一环节中，由于绝大多数的政策是按照有效多数投票的规则来决定的，这里首先想要讨论的是成员国投票的动因。当然，因为这个政策就是目前该国所需要的因此而投票是不言而喻的。需要讨论的是投了看起来不是理性选择的那一票的原因。

从宏观的投票规则上来讲，全体一致投票规则与有效多数投票规则会导致成员国有不同的投票态度。全体一致投票规则意味着每一个成员国都有否决权，而每一个成员国在知晓自己有否决权的情况下，会倾向于提高自己的自身利益的意识并寻找相应的让步。而在有效多数投票规则下，单个成员国并没有否决权，一种解决问题的环境会更加明显，他们会更倾向于寻找一种解决的办法并不那么保护自己最初的立场。

在此规则下，如何让别的国家加入自己投票就是让该国家需要的政策通过的重要方式。有许多学者在这里做出了大量的研究关于理事会中的“同盟”是如何形成的。其一，投票交换通过与自己需要拉拢的潜在同盟交换投票，在对方所重视的政策上，可能不一定是目前要讨论的，可能是将来的某一次，支持对方以换取对方对自己重视的政策上加以支持。因为欧盟将继续存在很长时间，成员国相信他们与别国还将继续保持联系并在未来的某次政策之中还将有关系，那么对于未来的可能票交换也就很可能存在了。这种理论以成员国都是理性的为本国争取最大利益为前提，也因此通过“最小取胜同盟”来选择谁来成为自己的同盟。最小取胜同盟指的是联合需要取得足够票数的最少成员国，这样做的原因是为了要取胜所做出的付出将会最小化。而这种投票交换，就是投出不像是理性选择的票的原因之一。这种假设虽然是看似不理性，而实际上是有更好的条件，所以依然是一种理性的选择。

其二是以身份认同为根据。理事会中的部长们会因为自己是谁而投出恰当的票。如果该部长有强烈的国家身份，也就是强烈的认为自己是，比如波兰人，那么他就会投出为了波兰好的票。由于欧洲一体化至今已经取得了巨大成就，不可否认的是有一些人的身份认同已经倾向于自己是“欧洲人”而不是某一国人因而他们会为了整个欧洲的美好前景而投票，而欧盟层面的立法是以为了整个欧盟的“美好明天”为准则的。所以有一些成员国的部长会因为自身已经非常认同欧洲人这一身份而投出可能牺牲小我的票。

理论研究大多以欧盟如何形成取胜多数或者投票动机为切入点。而现实中欧盟理事会实际上是以一种“认可”的运行机制在进行政策制定。也就是尽可能的少投票。这是因为投票会出现在公开记录中，成员国会避免这种投票是因为如果自己成为少数派，会在国内遇到政策执行的阻力，甚至会要求拒绝执行。

四、结论

本文从介绍欧盟政策制定的参与者和欧盟政策制定的程序入手，然后分析了欧盟成员国如何对欧盟政策制定进行影响。欧盟成员国对欧洲理事会立法提议的权力的影响主要是通过非正式政治进行影响，即是人际关系上的一种私下交流产生的影响。在欧洲理事会层面的影响则主要是对“票”的操作，如何拉拢其他国家给自己投票这一方面进行的。也就是成员国能够采取的影响欧盟政策制定的方式：对立法提案的影响，以及政策制定规则中投票的影响。

从这些分析中可以看出欧盟虽然在理论层面上是不应该受到成员国的影响的，但是成员国是可以通过一些途径对欧盟政策的制定，从提案到最终的结果上都产生一些影响，每个成员国也试图最大范围的使政策结果倾向于自己国家。

注释：

① 一个有效多数需要55%的成员国，代表至少65%的欧盟人口。

［1］Article 241 TFEU.

［2］ F.Scharpf，1988， “The Joint Decision Trap： Lessons from German Federalism and European Integration' Public Administration.

［3］ Damian Chalmers， Gareth Davies and Giorgio Monti， 2010，The European Union Law： Cases and Materials， Cambridge University Press.

朱红宏（1987-），女，西安人，西安外国语大学国际关系学院助教，研究方向：欧盟政治与政府研究；王子艳（1984-），女，重庆人，博士在读，伦敦政治经济学院传媒系，研究方向：城市发展、身份认同、社会抗争。