东湖国家自主创新示范区“一区多园”管理体制创新研究

杨 青，张凯雷（武汉理工大学 管理学院，武汉 430070）

东湖国家自主创新示范区“一区多园”管理体制创新研究

杨 青，张凯雷
（武汉理工大学 管理学院，武汉 430070）

通过对东湖高新区“一区多园”管理体制发展现状的调查研究，发现目前东湖高新区“一区多园”管理体制存在跨管理空间的责权利冲突的问题。深入剖析认为根本原因是“越界管理难协调、多重博弈难均衡”。从强化高新区“一区多园”管理体制创新的顶层设计、统筹协调高新区“一区多园”的行政管辖权与经济发展权、建立科学合理的高新区“一区多园”政府治理结构、做大和分好高新区“一区多园”的利益蛋糕等四个方面提出了东湖高新区“一区多园”管理体制创新的对策。

高新区；一区多园；冲突管理；多重博弈；顶层设计；治理结构

1　引言

高新区管理体制是对高新区实施管理的组织机构设置、管理制度、发展模式、运行机制、服务流程等的集合［1］。目前，国内高新区的管理体制主要有“一区一园”、“园区合一”和“一区多园”等三种类型。由于高新区大规模扩张以及各科技产业园区的面积不断扩大，“一区多园”的发展模式成为主要选择，“一区多园”的管理体制创新问题成为高新区管理的关键。这种体制又分为两种，一是由高新区管委会在一片区域内规划建设多个科技产业园区所形成的“一区多园”，可以称之为虚拟的“一区多园”体制，这种模式发展到一定阶段往往会遇到空间瓶颈；二是由管委会管理协调，分属在不同城区规划建设的科技园区，这是目前东湖高新区正在实行的实质上或真正意义上的“一区多园”管理体制。

然而，“一区多园”的分布改变了固有的格局，原有的管理体制与“一区多园”的管理模式不一定相匹配。随着园区组织结构和功能性质发生变化，高新区管理体制要适应新的利益协调关系，政府在高新区“一区多园”体制中的协调管理成为新时期研究的热点问题。何红梅提倡高新区的管理要与市场机制的完善相适应，把属于市场的权利归还市场，尽快实现政企分开和政事分开［2］。山东省科技厅在规划高新区管理意见中主张要充分发挥中介组织机构的作用［3］。胡志军和盛华根认为政府的管理要与高新区发展水平相适应，当高新区发展到创新驱动发展时期，应当回到“园区管理”模式，充分发挥市场的作用［4］。郁鹏将管理体制分为权力重心向下型和权力重心向上型。前者存在于市场经济发达的欧美国家科技园。他以中关村园区为例，认为目前中关村园区的发展程度尚不具备权力重心向下型的条件， 而采用后者也不符合中关村园区建设和发展的规律， 主张权力重心向上型与权力重心向下型相融合，以向下型为主要趋向的管理体制。将政府决定型与市场决定型相融合，以市场决定型为主要趋向［5］。李福认为在“一区多园”模式中，政府的作用取决于市场发育程度， 对于市场发育程度较低的科技园区， 政府干预越明显， 管理体制越钢化［6］。

这些研究为东湖高新区“一区多园”管理体制的完善奠定了基础，但是东湖高新区“一区多园”管理体制建设尚处于探索阶段，高新区管理体制会随着省市区关系矛盾的出现而产生新的革新需求。如何超越行政界限，跨越管理空间，解决不同责权机构的责权冲突，协调政府职权和实现利益均衡，是当前东湖高新区“一区多园”体制创新面临的难题。

2　跨管理空间的责权利冲突是管理体制的主要问题

在东湖高新区的建设和发展中，政府的作用十分明显。高新区行政管理体制作为高新区的重要制度安排，为高新区的发展和壮大提供了制度保障。当前，东湖高新区在实施“一区多园”方面还处于探索和过渡阶段，由于“一区多园”的分布格局与原有高新区内实行的特殊管理体制不相一致，将会产生高新区政府管理体制的一些责权利冲突等新问题。

2.1责权冲突

（1）容易形成责任与权力的不到位。“一区多园”的整合与扩张将打破原有管理格局，园区决策权、管理执行权和经济利益支配权必然随之调整。新的管理机构与原管理机构之间的冲突是首要矛盾，更高一级管理机构的出现，使得原管理机构职责意识弱化，容易出现由于新老管理机构交接不畅而产生的责权真空。

（2）容易形成责任与权力的混乱。原有的各个园区管理机构作为独立实体，在具体功能定位、发展方向等方面已经自成一体，如果调整难免导致省市区三级园区管理机构之间的管理目标发生冲突，可能产生各级别园区管理机构的责权利相互重叠交叉，形成“多头管理”的混乱局面。

（3）容易形成责任与权力的不对等。由于“一区多园”的重新规划，其监管权自然会逐渐向更高级别的高新区管理机构偏移，而各园区原有的管理权限、经济权限等重要权力可能因为这种管理体制的变革而有所削弱。

2.2利益冲突

（1）会打破原有的利益格局。高新区作为区域经济增长极，“多园”区群是区域财政税收的主要来源，对各级政府的财政收支有着重要贡献。因而，在“一区多园”模式中园区的财政税收政策是省市区三级政府利益冲突的焦点，直接关系到各级政府的财政支配能力，是各方竞争与博弈的焦点。

（2）容易造成利益流向失衡。原有的利益分配格局已经运行多年，利益结构趋于稳定，体制改变后短期内必然造成利益流向紊乱。

3　“越界管理难协调、多重博弈难均衡”是管理体制问题的根本原因

3.1越界管理难协调

（1）不同级别政府间的管理边界冲突。目前高新区管委会作为所在地政府的派出机构，在高新区内行使经济管理权限和部分行政管理权限，具有明显的行政边界和行政职权范围。在“一区多园”发展模式下，高新区的“多园”跃出了原有管理空间，将与其它级别政府管理边界产生冲突。

（2）核心区与非核心区园区的管理冲突。“一区多园”模式加大了核心区与其它非核心园区群之间的协调难度，对原有高新区管委会与众多园区群管委会的管理构成难题，对各级政府已有的行政职权界限和利益格局构成威胁［7］。

（3）市场发育程度不同园区间的统筹管理冲突。由于东湖高新区内各园区市场发育程度层次不一，市场发育程度越低的科技园区，政府干预越明显，管理体制越刚化［8］。而市场发育较成熟的科技园区，市场作用更加显著，在对省市区关系的处理时主要依靠市场规律和运行机制。因而，实施“一区多园”后，市场发育程度不同的园区如何统筹管理，是采取更多的行政干预还是由市场自我调节，难以全盘统一。

3.2多重博弈难均衡

（1）“条块二维博弈”。高新区管理本身是一种按块划分的工作。而政府系统从中央到地方存在着复杂的条条管理，条条管理的方式与政府特定的职能部门相对应。政府的条条管理要求上下对口，将上下一条线式的纵向管理延伸到高新区中，这不可避免地会产生纵向管理与横向管理的“条块二维博弈”，容易造成干预频繁，摩擦增加，协调成本增大等问题。

（2）“省市区三级博弈”。变为省市区三级管理后，原有一些职能也将被逐步上收，协调环节将大幅增加。省级政府的介入，过多的集权将增加高新区行政管理部门之间的协调成本。

4　东湖高新区“一区多园”管理体制创新的对策

4.1强化高新区“一区多园”管理体制创新的顶层设计

（1）明确统一规划、合作共建、协同管理、共享收益的指导思想。为了强化“一区多园”的管理创新体制，从而形成有效的产业集群效应和创新扩散效应，应明确统一高新区与各产业园区的共同规划与协作，重点依托高新区对各园区进行有效整合，努力构建高新区“一区多园”运行新模式。

（2）认清“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”的发展趋势。随着市场运行机制的逐步完善，应该进一步弱化政府机构对高新区的行政管制，以法律的形式明确市场主体的权益与责任、政府公共管理与社会服务的行为规范以及高新区的独立运行体制。

（3）构建与时俱进的柔性组织结构。高新区管委会要打破僵化的组织结构，拓展国际视野，树立合作共赢的理念，从大局出发，整体谋划高新区产业发展和专业园建设，明确各个园区功能定位，彰显园区发展特色。

4.2统筹协调高新区“一区多园”的行政管辖权与经济发展权

强化省级政府对高新区整体的经济发展权， 保留市区级政府对所辖高新区园区的行政管理权， 采取行政管辖权与经济发展权相分离的“双重分管”体制［9］。

（1）加强省级政府的宏观管理。省级政府要重点加强对高新区服务能力的培养，将注意力放在高新区发展的规划管理上，集聚全省的资源和力量拓展高新区发展空间，提升高新区发展质量，指引高新区未来的发展方向，为高新区“一区多园”的发展进行“宏观调控”。

（2）完善市级政府的政策管理。市级政府应是具体的政策制定者，实行以市场为基础、企业为主体的管理策略，充分挖掘优势资源，科学制定所辖园区的土地规划、产业规划、财政规划和金融服务等各项具体政策，为“一区多园”的发展“铺路架桥”。

（3）落地区级政府的服务管理。区级政府是履行行政管理职能的承担者，为所辖高新区园区做好安全、卫生、劳务、税收、社保、医疗、教育、文化等各方面的社会公共服务，为“一区多园”的发展“保驾护航”。

4.3建立科学合理的高新区“一区多园”政府治理结构

（1）建立风险共担与收益共享的利益共同体。创新组织形态，构成股东会、董事会、总经理和各部门之间相互协调且相互制约的关系［10］。从高新区主体的利益出发，充分调动各方积极性和主动性，在紧密的互动与严格的监管机制下，形成合理有效的政府治理结构。

（2）构建科学合理的决策机构和管理机构。构建由政府和高新区入驻企业联合组成的高新区管理机构股东会，形成高新区自治体的决策机构［11］。尝试引入经理负责制，负责高新区的具体执行工作，将高新区决策权与执行权分离。

（3）建立现代新型服务性机构。引入竞争机制，采用先进的企业管理理念，致力于发展高新区公共事务，建立以企业为导向的服务体系［12］。

4.4做大和分好高新区“一区多园”的利益蛋糕

（1）形成大高新区发展格局。建立“一区多园”的统筹协调发展管理体系，强化创新空间与产业功能上的互补，促进创新价值链与产业价值链的结合，扩大创新集群与产业集群的深度和广度，推动区域经济联动。保证东湖高新区“一区多园”的规模效应、集聚效应、辐射效应和带动效应的最大化。

（2）不断权衡各方利益。建立健全东湖高新区“一区多园”的利益协调体制机制，理顺“一区”与“多园”的利益关系， 权衡“一区多园”各方管理机构的利益， 处理好企业微观利益与国家宏观效益的关系，确保东湖高新区“一区多园”全面协调可持续发展。

5　结语

东湖高新区“一区多园”管理体制是政府在高新区管理问题上体制创新的表现，其目的是优化区域创新资源空间布局，统筹区域协调发展。跨管理空间的责权利冲突是该管理体制下面临的最核心问题，这是由于越界管理难协调、多重博弈难均衡造成的。因此，要强化东湖高新区“一区多园”管理体制创新的顶层设计、统筹协调高新区“一区多园”的行政管辖权与经济发展权、建立科学合理的高新区“一区多园”政府治理结构、做大和分好高新区“一区多园”的利益蛋糕，才能推动东湖高新区“一区多园”管理体制的创新。这些研究成果将为东湖高新区“一区多园”管理体制创新提供新思路。

［1］ 刘文俭.高新区“一区多园”体制分析与改进策略--以青岛高新区为例 ［J］.中共青岛市委党校.青岛行政学院学报，2011（1）：10-14.

［2］ 何红梅. 利于高新区管理保障体系的构建［J］. 科学与管理，2007（6）：76-78.

［3］ 山东省科技厅. 山东省高新技术产业发展与建议［J］. 科学与管理，2001（5）：15-18.

［4］ 胡志军，盛华根.我国高新区管理体制创新路径分析--基于苏州、青岛和无锡高新区的实证研究［J］.科技管理研究，2009（8）：32-37.

［5］ 郁鹏.“一区多园”开发区的发展战略和发展方向--北京中关村科技园区和天津滨海新区的比较与思考［J］.市场论坛，2009（8）：27-29.

［6］ 李福. “一区多园”模式中的政府管理体制创新［J］. 科技进步与对策，2014，31（1）：106-110.

［7］ 刘鹰. 太原高新区一区多园空间战略研究［J］. 科技创新与生产力，2013（7）：26-30.

［8］ 程郁，郭雯. 联合治理视角下的高新区管理体制创新［J］. 科学学与科学技术管理，2014（2）：86-95.

［9］ 何丽君，华文彬. 坚持创新驱动 推进高新区跨越式发展--关于湖北高新区发展情况的调研与政策建议［J］. 中国高新区，2011（5）：104-108.

［10］赵敏，李谕齐，肖丕楚.产业集聚、创新扩散与“一区多园”运行模式探讨［J］.软科学，2008（11）：91-94.

［11］付丹，毕克新. 我国国家级高新区管理体系构建研究［J］. 科技管理研究，2010（6）：28-31.

［12］杨青，潘祥杰. 高新科技园区服务体系的服务能力评价研究［J］.科学学与科学技术管理，2002（3）： 46-48.

（责任编辑：姚 英）

Research on Management System Innovation in "Multi-garden Park" of East Lake National Independent Innovation Demonstration Zone

YANG Qing， ZHANG Kailei
（ School of Management， Wuhan University of Technology， Wuhan 430070 ）

Via the research of the current management system innovation in "Multi-garden Park" of East Lake High-tech Development Zone， we found out two problems of responsibility and rights conflicts reducing in cross space management in "Multi-garden Park" of East Lake High-tech Development Zone. Based on the thoroughly analyses on above problems， there is a primary cause that it's hard to coordinate in cross-border management and balance in multiple games， we solve the problems from 4 aspects.

High-tech Development Zone； Multi-garden Park； Conflict Management； Multiple Games； Top-level Design；Governance Structure

中图文献号：F062.4A

10.3969/j.issn.1003-8256.2016.01.002

武汉市科技局2015年软科学研究计划项目（2015040606010242）

杨青（1962-），男，广东大埔人，武汉理工大学管理学院教授，博士生导师，研究方向：创新创业创投管理，危机管理复杂系统；张凯雷（1993-），男，湖北黄冈人，武汉理工大学管理学院硕士研究生，研究方向：技术经济及管理。