内蒙古地区地方政府性债务风险防范研究

卢妍妍

2014年8月31日，十二届全国人大常务委员会第十次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国预算法》，同年9月23日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）发布实施。此后，国务院、财政部、银监会等部门陆续印发了关于深化预算管理制度改革、地方政府存量债务清理甄别系列政策，对于建立规范的地方政府举债融资机制、切实防范化解财政金融风险、促进国民经济持续健康发展具有积极意义。同时，新的政府融资模式及债务管理要求也对疏导和化解政府存量债务风险提出了挑战。本文从当前内蒙古地区政府性债务风险分析出发，就财政新规背景下地方政府性债务风险防范提出政策建议。

一、内蒙古地区政府性债务基本情况

根据内蒙古财政厅公告数据，截至2014年末，内蒙古自治区各级政府性债务余额6909.27亿元，其中负有偿还责任的债务5474.3亿元，占79.23%；或有债务1434.97亿元，占20.77%。债务资金主要用于市政建设、科教文卫、土地收储、保障性住房、交通运输、农林水利、生态建设和环境保护等基础性、公益性项目，较好地保证了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，同时形成了一定规模的优质资产。

截至2014年末，自治区本级负有偿还责任的债务26.7亿元，占全区的0.49%；或有债务914.08亿元，占全区的63.76%，其中本级或有负债以交通厅负债为主。

二、内蒙古地方政府性债务风险分析

（一）债务规模扩张较快

近年来，内蒙古地区在公共基础设施建设、推动经济转型等方面具有较大的融资需求，债务规模逐年扩张。根据2014年1月24日内蒙古审计厅《内蒙古自治区政府性债务审计结果》公告及内蒙古财政厅公告数据，近三年内蒙古地区地方政府性债务呈现较快增长态势。其中2014年政府负有偿还责任的债务余额及债务总额分别为5474.3亿元和6909.27亿元，分别较2013年6月底增长了61.39%和52.12%。

（二）偿债能力有所下降，债务违约风险加大

在当前国内经济“三期叠加”这样一个特殊时期，内蒙古地区资源型经济结构为主、产业层次相对不高的特殊区情，决定了全区经济形势受国际环境及国内经济结构转型的影响更加显著，2013至2015年地区生产总值增速分别为9%、7.8%及7.7%。以煤炭为代表的地方传统优势产业持续低迷，行业利润水平下滑明显，亏损面持续扩大，与煤炭相关的公路运输、煤炭机械、煤化工配套行业均出现困难，导致相关行业税收收入减少较多，财政收入增幅放缓；此外，随着我国供给侧改革加快推进，固定资产特别是房地产投资增速大幅回落，土地市场需求不足，土地出让收入下降导致了地方政府可支配财力下降；内蒙古各级政府均不同程度出现预算执行困难、收支平衡压力较大等问题，对债务按期偿还的保障能力有所削弱。

内蒙古地区公共预算总财力增长率处于下降态势，至2015年出现恢复性增长，较上年同期增长34.73%，但主要原因是由于补助收入及其他收入增长较快，一般公共预算收入增幅仍处于下降态势；2015年，受房地产市场低迷影响，全国土地出让收支规模出现“双降”，其中土地出让收入33657.73亿元，同比下降21.6%，内蒙古方面，土地出让收入降幅51.8%，是三个降幅超过50%的地区之一，由于土地类收入减少220.7亿元，直接导致2015年基金预算收入较上年同期减少50%。

近三年内蒙古地市级、县级政府债务增长率远高于可支配财力增长率，一方面是财政收入增速放缓，另一方面是财政支出及政府债务刚性增长趋势没有改变，偿债风险加大。

（三）局部债务风险积聚上升

根据内蒙古财政厅公告数据，截至2014年底，自治区本级、盟市本级、旗县政府负有偿还责任的债务分别为26.7亿元、2065亿元和3382.6亿元，占比分别为0.49%、37.72%和61.79%，主要债务风险集中在地市级及县级政府，特别是县级政府，债务规模扩张快，财力薄弱，抗风险能力相对较弱。2014年，内蒙古地区21个地市或县级政府债务率超过国际货币基金组织确定的150%的控制标准参考值，其中8个债务率已经超过200%。

（四）短期置换隐患仍在

从地方政府性债务未来偿还情况来看，2015年1081.66亿元，占比14.47%；2016年861.16亿元，占比15.73%；2017年709.97亿元，占比12.97%；2018年以后年度为2029.32亿元，占37.07%，短期偿债压力较大。2016年，内蒙古自治区发行政府公开债1277.88亿元，其中用于置换到期债务的991.38亿元，发行定向债259.74亿元，共置换2016年及以后到期债务1251.12亿元，一定程度上缓解了短期偿债风险。但长期看，债务置换只是债务结构调整、债务期限拉长，债券到期兑付资金来源仍为各地方政府财政资金，如各地经济增长不能恢复至预期水平，债券到期日偿债风险仍较大。

（五）传导风险不容忽视

2008年以来，内蒙古地区经济进入快速发展阶段，基础设施领域政府投资不断加大。基于对政府信用能力的无限制信任，银行信贷资金、民间资本等大量投入公共基础设施领域，形成政府负债。2011年政府融资平台清理以来，为刺激经济增长，保障重大基础设施及民生工程资金到位，通过融资平台公司发债、以符合监管规定的政策性业务融资等方式，地方政府负债仍保持了增长态势。截至2014年底，内蒙古地方政府性债务中，银行贷款占比35%，财政新规发布实施以来，除棚户区改造等部分政策性业务外，融资平台贷款增长得到有效规范，但受经济下行、财政收入放缓、信贷投放局部相对集中等影响，部分地区融资平台还款压力仍较大；另一方面，财政拖欠款较多，截至2014年底，内蒙古地方政府债务中应付未付款项占比34%，已经引起部分企业特别是民营企业现金流断裂，无法偿还银行贷款。财政风险向金融等其他领域传导容易引发系统性、区域性信用风险。

三、内蒙古加强债务管理、防范债务风险的政策措施

（一）政府性债务管理不断规范和加强

2015年1月21日，内蒙古自治区政府发布《内蒙古自治区人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施意见》（内政发〔2015〕16号），意见明确要建立规范的地方政府举债融资机制，要求各级政府建立政府性债务规模管理和风险预警机制，并提出了政府性债务的扎口管理、风险预警、余额控制等具体措施。

（二）政府性债务风险预警机制初步建立

2015年，内蒙古地区全面实现地方政府债务限额管理，全区2015年政府债务限额5675.5亿元，其中：一般债务4667.9亿元，专项债务1007.6亿元，并据此分配下达了各盟市政府债务限额，确保各盟市政府举债规模可控。2016年1月，《内蒙古自治区地方政府债务风险评估和预警暂行办法》印发，对地方政府债务风险评估和预警范围、指标体系、风险化解途径、追责机制等作出规定，并暂选取债务率、偿债率、逾期债务率、综合债务率作为衡量债务风险的指标，对于指标高于设定标准的，列入风险提示名单。

（三）建立地方政府债务考核问责机制

内蒙古自治区政府已将地方政府债务列入地方领导政绩考核硬指标，建立地方政府债务考核问责机制，进一步明确地方各级人民政府对本地区政府债务负责，对于脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究有关人员责任。将债务项目绩效评价作为地方财政绩效评价重要内容。

（四）地方政府不断规范政府性债务管理

2015年，内蒙古各地方政府均采取有效措施化解债务风险。建立和完善政府债务监管机制、风险预警及化解机制，通过统筹公共预算、国有资产出资等各类资金，解决工程欠款、企业欠税、民间借贷和房地产关联问题；开展债务置换，减轻财政利息负担，优化债务期限结构，缓解当期偿债压力。

四、防范和化解地方政府性债务风险的政策建议

（一）推动地区经济转型升级，夯实财政基础

地方政府性债务风险的根源在于债务的扩张与政府财力增长不相匹配。目前，内蒙古存量地方政府性债务中大部分是在地方经济上行期形成，随着我国经济进入“新常态”，高速的经济增长难以维系，地方政府性债务风险逐步暴露。财政收入与经济增长率直接相关，通过稳定宏观经济发展环境，做大经济总量，提高财政收入质量与数量，降低对土地财政的依赖度，是化解当前内蒙古地方政府性债务风险的根本之策。因此，建议以当前国家化解产能过剩、推进供给侧改革为契机，加快地区经济结构性改革，培育新的发展动能，增强地方经济对经济周期波动风险的抵抗能力。

（二）完善新的融资模式运行机制，优化地方政府债务结构

PPP与政府购买服务是今后政府融资的两种主要模式。从制度建设看，内蒙古自治区政府已发布实施关于公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见、项目合同指南等一系列推动和鼓励PPP项目实施的政策措施，并向社会推介了三批总投资共2082亿元的示范项目。但由于PPP模式具有长期性、复杂性和特殊性，目前内蒙古地区PPP项目落地实施进展不及预期，已实施的PPP融资主要采取BOT、ROT等模式，对于公益性强、投资回报率低、需要政府与社会资本利益共享、风险共担的项目，在制度设计、机制建设和机构设置方面均存在空白和不足。政府购买服务模式方面，操作流程相对较短、实施难度相对较低，已在棚户区改造领域全面推开，但在购买服务流程细化、采购目录制定、特定领域试点地区划分等方面仍存在推进进程相对缓慢问题，资金的申请、使用、偿还等流程机制尚未完全理顺。

建议尽快成立推进PPP项目的专门管理机构，协调相关部门在政府主导层面形成合力；在实施主体选择、社会资本投资回报、政府风险分担、运营后监督及问责等方面加快制度设计、推进市场要素建设，尽快形成可复制、可推广的经验。建议加强政府采购模式的宣介，推动各地方政府因地制宜出台实施细则，细化工作流程，重点是政府、采购承接主体、银行业金融机构等三方加强对接，理顺政府购买资金的“借、用、还”机制，破除资金使用障碍，提高使用效率；将采购资金纳入预算管理，防范金融风险。

（三）推动现有融资平台转型

经过多年发展，内蒙古地区政府融资平台市场化运营进程不断推进，各地方政府依托地区资源优势，通过整合土地、国有股权、矿产、文化等资源，划拨子公司，财政补贴等形式增强平台实力，充实公司资产，逐步构建起了“平台借款—项目建设—国有资产运营—收益偿还贷款”的市场化运作机制。一些地市级融资平台已逐步实现集团化和规模化，投资由供水、供热等公益性领域向矿产资源开发、铁路、房地产等盈利性较强领域拓展，经营性现金流生产能力进一步增强。

建议在此基础上，进一步推动现有融资平台转型，推动其完全转型为自我约束、自我发展的市场主体，充分发挥在基础设施领域有经验、有实力并具备市场化经营收益的大型政府平台作用，在妥善处理存量政府性债务的基础上，探索尝试由其作为社会资本方参与本地区PPP项目、政府购买服务的运作和实施。

（作者单位：国家开发银行内蒙古分行）

责任编辑：张莉莉