美国农民土地权益保护机制及评价启示

文/张伟 李长健

美国农民土地权益保护机制及评价启示

文/张伟 李长健

中国“三农”问题的关键是农民问题，农民问题的核心是农民利益问题，农民利益问题的突破口是农民土地问题。本文从中国农民土地权益保护问题症结出发，通过对美国农民土地权益“三层次”保护机制等方面的系统梳理和分析，为我国创新农民土地权益保护提供启发意义。

中国农民土地权益保护双重囿限

中国农民土地权益保护实践囿限。城镇化进程中，农地流转、农地征收过程中存在诸多侵害农民土地权益的现象，如非自愿农地流转、农地过度集中风险、违规征地、征地程序不规范、征地补偿不合理等问题。目前，农地征收问题成为中国农民土地权益保护问题最棘手的难题，农地征收引发农民自焚、群体冲突等暴力拒迁的社会事件，严重损害了公共利益和农民土地利益。

中国农民土地权益保护制度囿限。我国农民土地权益保护制度完整性不足：农地产权不清，导致农民土地利益冲突与流失；缺少专门的《农村集体土地征收补偿条例》，导致农地征收补偿不合理；土地权益表达和诉求渠道狭窄，导致农民土地发展权利受到限制。农民土地权益保护运行多元性不足：农民土地权益组织化保护主体欠缺，以单个农户分散化自我保护为主；社区作用缺乏明确法律规定，社区保护主体作用虚化；集体经济组织功能弱化，土地利益发展共享机制缺失。

美国农民土地权益保护机制

（一）美国农民土地权益保护机制价值层

美国农民土地权益保护机制价值层是指，在美国农民土地权益保护的理论与实践中形成，并指导农民土地权益保护实践活动的系列价值观念。法治化与市场化是美国农民土地权益保护的手段，美国土地权益保护方面的法律沿用了英国的土地法体系，体系繁琐的土地法律构成了美国农民土地权益的重要内容。组织化与社区化是美国农民土地权益保护的基础，使得美国农场主联合起来，集中力量捍卫自身利益。安全化与效率化是美国农民土地权益保护的目标，美国土地征收和流转过程中兼顾效率和安全，追求效率与安全的统一。生存权与发展权平等是美国农民土地权益保护的核心，保护农民土地权益不仅是保护农场主最基本的土地生存权，更要保障农场主土地发展权。

（二）美国农民土地权益保护机制制度层

第一，清晰的产权制度，征收目的的公共性。清晰的土地产权对于土地交易起着非常重要的作用，可以有效降低交易成本。农民获得允许自由买卖的土地产权，加之美国对产权的保护制度，增加了土地的流动性。清晰的产权制度不仅使得农民在土地流转中掌握维护自身权益的依据，而且减少了土地流转过程中的矛盾纠纷，是西方私有财产保护的重要内容，土地私有为美国建立清晰的土地产权制度提供了必要条件。

美国明确土地征收的“公共利益”范围，防止土地征收中利益主体的零和博弈。美国法律规定，土地征收需首先基于公共用途和追求公共利益前提，严禁非公共性目的的土地征收。征收目的的公共性前提对防止土地非法征收起到了阻碍作用，同时减少因追求私人利益而发生的土地征收，保障了农民土地权益。

第二，严格的土地分区，程序的法制性。为实现土地流转的可持续性，保护农民土地权益，美国实行土地发展权制度，对土地进行严格的分区。美国土地发展权包括土地发展权转移和土地发展权征购两种方式。美国土地分区制度在保障发展用地的同时，保护了土地资源，规范了土地无序流转，同时维护了允许开发和限制开发地区农民的土地权益。

《美国联邦宪法》规定，只有通过公正的法律程序，土地才能被征收。首先政府需要出征收多块土地的公告，但是如果有一块或少数土地所有者因补偿金低等理由不同意土地被征收，就会影响到整个项目建设的顺利进行。在征得全部土地所有者同意后，美国政府就征地有关程序及方案召开听证会，听取利益相关者的意见，进而完善征地方案。然后，由政府指定的第三方机构人员在征得所有土地所有者同意后，对将要被征收的土地展开调查和补偿价格评估，并提交征地直接实施机构。

第三，发达的中介服务，补偿标准的市场性。美国设置了很多专门的特殊法人农地管理事业团体，为农地交易、流转提供服务平台。发达的中介服务满足了美国农民土地交易需求，保障了美国农民土地权益，促进了美国土地供需平衡。

根据《美国财产法》规定，美国土地征收补偿标准由市场机制决定。美国土地征收补偿价格需充分考虑土地所有者的经济利益，否则难以进行征收。征地补偿价格由土地买卖双方进行协商，自行商定征地价格。美国土地征收补偿不仅考虑了被征地现有价值，还考虑被征地未来的价值，即土地增值收益是征地补偿考虑的重要内容。土地征收过程中，合理的补偿标准是确保农民的合法权益关键。

（三）美国农民土地权益保护机制实体层

第一，农民土地权益保护的社区维度。维护社区土地权益方面，美国农村社区一方面邀请土地部门、农业部门、土地所有者及社区成员等多方主体，广泛讨论关系社区土地权益的土地利用、综合规划等问题。通过广泛的社区民主参与，照顾到了众多相关主体的利益诉求。另一方面，社区成员相互监督，有利于规范土地利用和流转程序，防止土地所有者任意使用土地破坏社区生活环境。社区作为农民土地权益保护的重要载体，社区在美国农民土地权益保护方面起着重要的积极作用，社区力量维护社区土地权益，防止社区土地权益受损。

第二，农民土地权益保护的农场局维度。农场局是农场主或农民自己的非政府组织，成立该组织的目的就是通过全国性农场主的联合，集中表达利益诉求，为所有农场主自身代言。其作用可归结为：一是农户和农场主表达政治利益诉求的重要桥梁，向外界传递农场主的心声；二是它直接代表农户和农场主的利益，有力维护农户和农场主的切身利益。美国农场局代表着农户和农场主群体利益，在美国农地立法、相关政策制定乃至整个经济活动中发挥着极其重要的角色。

第三，农民土地权益保护的政府维度。美国农地私有制并非意味着农场主拥有绝对完整的土地所有权，因为联邦和州政府对土地保有土地征收权、土地管理规划权、土地税收权等权力。政府将私有者的土地发展权征购以后，该块土地只能在原有的用途范围内使用，不得改变原有的用途。政府力量在美国农民土地权益保护中起着重要的作用，政府对企业和私人土地流转行为进行限制和审查，防止不合规定和损害社会福利的土地流转行为。

美国农民土地权益保护评价及启示

（一）对美国农民土地权益保护的评价

美国农民土地权益保护机制价值层包括系列价值观，法治化与市场化、组织化与社区化、安全化与效率化、生存权与发展权平等的价值观念对保障美国农场主的土地权益指明了手段、基础、目标等。美国农民土地权益保护机制价值层中，对市场化、自由化的过度泛化并不合适发展中国家农村土地流转实际，容易造成农民土地权益受损、土地非农化、土地非粮化、土地过度集中等问题。

美国农民土地权益保护机制制度层在防范农场主土地权益受损，保护农场主土地权益方面起到了重要作用。美国虽有相对完善的农民土地权益保护机制制度层，但美国土地征收和土地流转过程中同样存在侵害农民土地权益的情况。

美国农民土地权益保护的重要做法是将社区成员联合起来，将广范围的农场主联合起来，通过联合形成的合力保护农民土地合法权益，构成美国农民土地权益多元化保护体系。但是，社区或农场主的联合可能会导致损害集体和国家利益而维护社区农场主等少数人的利益情况。

（二）美国农民土地权益保护对我国的启示

中美两国基本制度和文化存在较大差异，相对于美国土地私人所有、联邦政府所有、州及地方政府所有外的混合所有制，我国土地实现严格公有制。因此，在借鉴美国农民土地权益保护机制的同时，需考虑结合我国实际，甄别取舍。

美国农民土地权益保护机制价值层内容对我国农民土地权益保护的启示：不断创新和发展我国农民土地权益保护理念，致力于培育法治化、市场化、开放化、共享化、安全化的农民土地权益保护机制价值层。

借鉴美国农民土地权益保护机制制度层经验，对完善我国农民土地利益权利化、土地权利制度化的启示有：第一，立法方面进一步明确和扩展农民土地利益的财产权属性，形成农民土地权益的制度化保护；第二，加快制定与实施《农村集体土地征收补偿条例》，形成合理的补偿机制，防止违法征地和暴力拒迁；第三，逐渐剥离土地对农民的社会保障功能，强化土地的生产作用，完善人地关系。

美国农民土地权益保护机制实体层给我国的启示是：第一，加大公共财政扶持农民合作组织发展力度，培育和壮大农民合作组织力量，完善农民土地权益的利益代表机制和利益表达机制；第二，加强社区保护农民土地权益的力度，推进农民土地权益与金融要素、技术要素、农业产业要素对接整合，创新农民土地权益的利益产生和利益协调机制；第三，强化集体经济组织与农户间的利益互动关系，创新集体经济组织保护农民土地权益的激励机制，构建农民土地权益的利益分配与协调机制。

（张伟系华中农业大学经济管理学院博士研究生，李长健系华中农业大学文法学院教授；摘自《中国土地科学》2016年第1期）