日本对外政策智库：挑战与选择

文/张勇

日本对外政策智库：挑战与选择

文/张勇

安倍再度出任首相之后，日本明显加快了对外战略转型的新步伐，在一系列关键性问题上突破现有思维、法制及惯例的框架，决策机制亦在相应地经历重大调整。

对外政策智库在决策中发挥着重要的作用，这一看法日益成为日本政策精英阶层的共识。随着日本战略转型的不断推进，智库在其中所扮演的角色愈发引人关注。目前，对智库如何扩大影响力，日本的政界与研究界尽管认识程度不同，但总体而言“期待感”在提升。为应对新变化，日本各界，尤其是政治与学术研究领域的精英人士展开了一场关于学术与政策的大讨论。如何构筑适应时代发展要求的“日本型”智库？ 对于这一重大设问，对外政策智库也在积极探索，力图顺利实现自身的转型。

对外政策智库的问题结构

（一）问题结构的“表层”

第一，财源困境。对外政策智库最为紧迫的任务之一，是确保调研及日常运营开支的稳定供应。自2009年开始，长期从事日美交流的日本国际交流中心就日美政策对话与研究的现状进行了长达18个月的调研，实地采访了日美两国约50位政策制定者与研究者，得出了一个“令人遗憾”的结论，即两国的政策对话与研究濒于“危机”。其中，遭遇的最大困难，就是钱的问题。2012年4月，日本外务省专门召开了“外交与安保智库问题有识之士恳谈会”（以下简称“恳谈会”），主要就日本外交与安保智库的现状、作用及其与政府的关系等一系列问题展开研讨。在“恳谈会”进行的问卷调查中，有五家智库称运营资金非常不足，占比最高。第二，知名度普遍不高。按照美国宾夕法尼亚大学最新公布的2015年《全球智库报告》，即便是位居全球第15位的日本国际问题研究所，尽管其主攻方向是外交政策，但在“外交政策与国际问题”领域的排名仅为第50位。此外，除了国际问题研究所，东京财团、和平与安全保障研究所、世界和平研究所、日本国际交流中心和国际文化会馆等日本主要智库全球排名并不高。第三，推动政策的实力尚待提高。长期研究日本问题的美国哥伦比亚大学教授杰拉尔德·柯蒂斯曾提到一个耐人寻味的例子，在日本的政治家访问华盛顿时，通常会去美国企业研究所、布鲁金斯学会、传统基金会、外交问题评议会等同共和党及民主党关系密切的智库。但与此相反，美国的政治家来东京时，往往去的是省厅。柯蒂斯进而认为，其症结在于日本智库尚不能像美国智库那样对现政权产生足够大的影响力。许多对外政策智库及其从业人员也表示，自身价值尚未被政府所充分认识。第四，对外政策智库从业人员特别是领军人才不足。如东京财团尽管引进了美国问题专家渡部恒雄，有效提升了研究能力，拓宽了对美沟通管道，但仍面临核心研究人员不足的窘境，不得不在很多重要研究项目中借用外部科研人员充当外脑。如上面提到的东京财团对外政策研究项目组，分别聘请现任国际协力机构理事长北冈伸一、东京大学教授高原明生、庆应大学教授细谷雄一等知名专家学者来充实研究力量。智库能否在对外政策过程中发挥影响力，需要“标配”高水平的研究团队及研究者。但不得不说，特别是在对外政策智库间竞争日益加剧的情况下，要想妥善解决这一问题并非易事。

（二）问题结构的“深层”

通过近几年的大讨论，可以说日本政策界与知识界已经认识到了上述问题的严重性，想要做出某种程度的改变，但令人“悲观”的是，尚未有哪家智库能够完全应对上述状况。作为智库个体，在面临制约发展的“结构性”问题时，即使做出改变，恐怕也无法立即产生效果。有观点认为，对外政策智库具有明显的“政治性”，同时又兼具“社会性”，因此需要国家、社会、智库合力去应对困难。这也是外务省专门召开“恳谈会”的重要原因之一。其报告的开篇，即明确指出“本会之所以着眼于在外交与安保领域构建‘日本型’智库的必要性，正是反映了这样的危机感”。日本相关专家还注意到，仅仅认识到了表面存在的问题，而不从深层找寻原因的话，对外政策智库面临的困境依然无法得到有效解决。而欲真正找到制约智库发展的深层原因，就要将这一问题置于战略路线、决策机制乃至于日本社会整体中去寻求答案。

在日本政策研究界许多专家看来，困境首先是本国外交“不成熟”这一根深蒂固的特性所致。战后，日本长期执行“吉田主义”，政府的主要任务是谋求经济发展，实现国家繁荣。因此，处理经济外交事务成了中心工作。此外，尽管1957年9月发表的《我国外交的近况》载明，日本将把以联合国为中心、与自由主义国家合作、坚持作为亚洲一员的立场作为“外交三原则”，但从实际的外交实践来看，“外交三原则”中的以联合国为中心、坚持作为亚洲一员的立场并未有效推行，日本外交在很大程度上成了“对美一边倒”的“外交一原则”。对日本外交决策者与研究者来说，处理好与美国的关系，保持对美国的关注就可一劳永逸；同时，战后日本外交在处理双边关系上，尤其是对美关系上是传统强项，但并不善于处理多边关系。基于上述日本外交本身的“缺陷”，对整体外交、战略外交及多边外交等关注不足。这一特点也从根本上制约了对外政策智库的发展空间，导致其研究力量、研究水平、研究视野等方面与美国智库存在较大差距。

日本对外政策智库面临的深层困境，还源自日本对外决策机制的束缚。日本的统治结构，长期以来体现出明显的“官僚内阁制”特色。自明治维新以来，从参与决策的意识和主动性上看，“官”与“民”之间的“鸿沟”始终存在。从“官”的一方来说，官僚充分掌握决策信息，认为基于此做出适当的判断是“自己的责任”的意识很强。从决策机制上看，官僚掌握绝大多数决策信息与数据，在制定政策时居于实质上的“主导”地位。从政策实践来看，决定日本对外政策的支配力量，是以外务省为中心的官僚系统。上述意识、机制以及长期以来的实践，导致智库参与对外政策过程的“先天不足”。在很多人看来，驻扎在“霞关”一带的官僚本身就是最大的智库，他们牢牢主导着对外政策的制定与执行，轻视甚至无视来自智库界的声音。冷战结束后，尽管日本启动了政治改革与行政改革，积极强化决策中的“政治主导”，但官僚掌控实际政策的局面并未从根本上得到改变。

此外，缺乏政府与智库间人员交流的机制。美国实行两党制，民主、共和两党“一朝天子一朝臣”，形成了世界各国政治少有的“旋转门”制度，使智库更能对决策发挥直接的作用。因此，智库甚至被称为“影子政府”或“第四权力部门”。日本在人员流动，特别是智库精英进入政府的方式还远未机制化。省厅官僚退休后，因其长期浸染的政策素养和丰富的人脉，“下凡”到智库的例子并不鲜见，如东京财团理事长秋山昌广，原系防卫部门高官，退休后进入智库界。但对外政策智库人士进入政府出任高官的情形，除了极少数特例之外，并未形成常态化的趋势。在日本，学术研究与对外政策之间的关系长期被诟病为“两张皮”，其中，智库与政府的关系尤为如此。

另外，对从事对外政策研究的智库来说，与国内智库相比，最大的不同源于对政府方面权威信息的依赖。因此，保持智库与政府人士定期与不定期交换意见、切磋信息的机制十分必要。智库方建议外务省、防卫省、经产省等政府部门执掌政策的官员们“放下身段”，与智库保持良性的沟通。但在日本，“官高民卑”的风气依然根深蒂固。一线制定和实施对外政策的官僚，很少有与智库主动交流的意愿与行动。

再有，在对外政策领域，很多材料被政府认定为“机密”。对作为智库的研究方来说，核心信息的缺失已成为无形的制约。如长期研究琉球问题的我部政明教授就以“信息公开与外交文书管理”为题撰写论文，结合“冲绳返还”期间日美交涉的档案解密案例，论及信息向国民特别是专业研究者“还原”的重要性。东京大学名誉教授石井明也认为，日本外务省应当更加积极地公开外交文书档案。对此，原日本首相、现任世界和平研究所所长中曾根康弘提出，在外交档案公开问题上，政府倘若过于谨慎，将限制日本外交研究的活跃度。他认为，历史发展的速度确实是太快了，因此将外交档案的解密期限缩短为25年比较适宜。从保证国民知情权的观点出发，应尽可能向国民公开正确的记录材料。

除此之外，日本智库的社会作用和影响力不及欧美国家的重要原因还在于，日本智库多由经济界和企业主导设立，相较于从更加广阔的视野对政治、经济、外交和文化等领域发挥影响，它们更倾向于重视对所属组织的贡献度，选题时通常会遵循组织的意志。在这种“日本型”的组织文化之下，总体而言日本智库在选题时，往往聚焦宏观经济与微观经营领域，鲜有机构会主动选择研究属于“阳春白雪”的对外政策。这也导致对外政策研究智库在整个智库大家庭中“话语权”的不足。

在智库组织文化方面，还有一个比较鲜明的特点，即智库从业者在日本学术界地位并不高，这与战后日本学界吸取战争教训，刻意与政府政策保持距离，转而一门心思追求所谓的“学术性”的风潮有关。正如本文前面分析的那样，学术研究分为理论研究与政策研究，只要是科学的研究，尽管影响程度与方式存在不同，对现实的对外政策制定都有积极的意义，均应得到鼓励。但值得注意的是，以推动政策为导向的学术研究在日本学术界并非主流，因而既缺乏政策性的激励措施，也难以获得在学术圈“大展宏图”的机会。反倒是，在智库工作的研究者，往往既不能像大学教师那样晋升职称，也不像实行“年功序列制”的传统大企业那样能够得到稳步晋升机会，时时处于缺乏保障的“生存恐惧”之中。

最后，日本对外政策智库还受到组织设立、资金、税制等方面的制约。就拿捐赠制度来说，与相应较为健全的美国相较，日本尚缺乏完善的捐赠文化和法律。国际问题研究所面临的最大问题，就是当政府无法提供必要的补助金时，如何缩小资金缺口。但整章建制，非一日之功。特别是在日本政府与社会整体对智库的认知度仍不高的情况下，无论是政府方面提供的补助金与订单，还是社会方面的资助与会费，都受到很大的影响。

由是观之，尽管日本正在战略转型之中，对日本的对外政策智库建设也提出了更高的要求，智库方面也提出要更为积极主动地提升研究能力、拓展沟通渠道以及确保稳定的财源供应，但面对“日本型”外交与安全决策体制，甚至是更为宽泛的日本传统政治文化的某些“偏见”的束缚，其对外政策智库的参与程度与影响力尚难很快提升。

对外政策智库的未来选择

针对这种“结构性”困境，一个不容忽视的迹象是，日本对外政策智库正在危机意识中悄然地“革故鼎新”。“恳谈会”曾明确指出：“在日本的国力和国际地位正在下降的今天，如果再不重新加强外交实力，提高宣传能力，日本就没有未来。我们必须意识到，如果不充实世界级的专家队伍，日本外交将进一步弱化。”

对正在谋求“全面正常化”的日本来说，加强对外政策智库建设是一项难以回避的重大课题。然而也不得不承认，阻碍智库发展的政治、社会、文化背景，非一朝一夕可以改变。总结日本各界精英人士的大讨论，在决策机制改革层面，当前日本较为一致的共识是要建立政府、社会、智库等行为体共同参与的“全日本”体制，下一步仍会继续强化“自上而下型”的决策机制，同时致力于将对外政策智库打造为集“创造性思维力”“国际合作推进力”“资金调动力”于一体、具有国际竞争力的“日本型”智库模式。

首先，巩固政治改革与行政改革的成果，继续强化重大对外政策制定中的“政治主导”“首相主导”和“官邸主导”。冷战后至今，这一改革趋势经桥本内阁正式启动，小泉内阁时期得到发展，安倍内阁得到全方位落实。作为战略转型的体制性保障，在逐步完善“自上而下型”决策机制的同时，首相官邸和“政务三役”要尊重和充分听取官僚的智慧和意见。同时，尽管安倍政权设立了国家安全委员会，但能否良性运转，还要仰仗首相官邸与外务省、防卫省等省厅，以及与来自智库专家之间的合作。有鉴于此，早稻田大学名誉教授毛里和子、日本国际战略研究所理事长田中均等人建议，应设置能促进政府与民间沟通智慧的专门审议机构，这样既能创建听取智库建议的机制，又能在工作开展中发现和选拔优秀人才。

其次，建立“开放的智库”和“开放的政府”。即智库和政府都要进行观念更新。对许多对外政策智库来说，维持现状而不思进取的惰性已成“顽疾”。因此，今后不能仅靠政府来开展对外关系，智库应发挥更为积极的作用。其中，取得实实在在的成果才是至关重要的。对直接参与对外政策的政府方面而言，要摒弃那种认为智库打造的“第二轨道”侵犯了自己的领域，反而应把这类补充性活动视为政府间合作的“第一轨道”不可或缺的支撑。另外，应当说日本对外政策智库普遍比较重视对外交流，但参与的广度与深度不足。作为“传统保留项目”，往往只停留在受邀参加国际会议及非定期地进行课题合作的程度。下一阶段，对外政策智库将继续强化对外交流，尤其是拓宽“第二轨道”。

再次，欲打造一流的政策型智库，首要的条件就是智库自身要充分、有效地参与对外政策过程。尤其是在发现课题、调查研究以及提出建议等阶段，既要立足对外政策实际，又要大胆提出研究问题及相关设想，特别是有助于政府制定政策参考的战略层面的建议。同时，提升对外政策智库的“资金调动力”。资金问题，已经成为制约包括官方、半官方以及多数民间智库活力的最重要的“瓶颈”，但与此同时，智库躺在稳定的财源上缺少活力和创造性等弊端渐成常态。因此，要想从根本上解决这一问题，一方面需要智库提高自我竞争实力，以优质的政策咨询服务和广泛的社会普及活动来显现出自身价值，主动吸引官方投入和民间资助。另外，作为政府，应完善税制改革特别是针对智库经营以及捐赠方面的制度设计。

最后，确立学术研究与对外政策的良性循环。鉴于二者“割裂”的现状，从政府方面来说，以外务省为首的行政官僚被要求从根本上增强改变国家的使命感，为此首先进行思想观念上的变革，拓宽内外收集信息和智库交流的视野，充分尊重智库的意见与成果。同时，增强培养、使用高素质人才的重要性。从智库方面来说，积极提升研究能力与政策倡议水平，同时有意识地输送高质量的人才。在人才培养上，既要立足自身，亦注重从大学和社会广泛延揽所需之才。

总之，日本智库参与对外政策过程，呈现为一个从发现政策课题到政策评估等多个环节组成的“动态循环”，这一过程和对外政策的决策过程多有重合。智库活动的成效，在一定程度上制约着对外政策的质量。至少在目前，日本对外政策智库的影响力依然存在诸多问题，这也在日本引发了一场关键性的大讨论。展望今后，对外政策智库的发展，是更加适应战略转型的需求，还是延续学术研究与政府政策的“鸿沟”？ 这无疑是一项重大课题，留待今后继续观察。

（作者系中国社会科学院日本研究所研究员；摘自《外交评论》2015年第6期；原题为《日本战略转型中的对外政策智库》）