奥巴马政府对朝政策评析

杨文静

奥巴马政府对朝政策评析

杨文静

作为一个以“伸手”外交著称的美国总统，奥巴马上任至今对朝鲜却一直采取围堵、施压为主的“战略忍耐”政策。究其原因，主要源于美认为朝鲜尚未挑战其核心利益，但美对朝缺乏信任，长期将朝视为敌人，同时希借朝核问题制约与接触中国。未来，只要这些核心条件不发生变化，美国就难以轻易改变对朝“战略忍耐”政策。美国大选结果将会影响美对朝政策。如希拉里·克林顿上台，美对朝“战略忍耐”将会持续；如特朗普上台，美整体战略则可能发生重大调整，地区军备竞赛可能性增大。

美国战略 奥巴马 对朝政策 战略忍耐

[作者介绍] 杨文静，中国现代国际关系研究院美国所副研究员，美国外交研究室主任，主要研究美国外交与美国亚太政策。

当前，奥巴马已进入执政末期，作为一个成功打开美国对缅甸、古巴关系并促成签署伊朗核协议、主张对敌国“伸手”的总统，奥巴马在对朝政策上却始终难以突破，并深陷僵局，朝核问题成为“后冷战时代美国外交最麻烦和持久的难题”。*Emma Chanlett-Avery, Ian E. Rinehart etc., “North Korea: U.S. Relations, Nuclear Diplomacy, and Internal Situation”, CRS Report, Congressional Research Service, July 21, 2015.在朝鲜问题上，奥巴马一贯奉行“战略忍耐”政策，但这不仅无助于解决朝核问题，相反却使朝鲜问题在搁置当中不断恶化。在可预见的未来，奥巴马在余任内改变这一政策的可能性不大。因此，对美“战略忍耐”政策作进一步深入分析，将有助于了解美国对朝政策的实质及其趋势，并对中国制定对朝政策提供相应的参考。

一、奥巴马对朝政策：“战略忍耐”

奥巴马上台初期，很多人认为他会改善对朝关系。在其就职演说中，奥巴马曾公开呼吁对敌国“伸手”，舆论认为美国对朝关系也在其中。但朝鲜此后的一系列挑衅动作，包括：2009年5月试射远程导弹、11月第二次核试验，等等，击碎了奥巴马的“梦想”，美政府在重申其对朝政策后，出笼“战略忍耐”政策。

所谓“战略忍耐”，简言之，就是在朝鲜表现出“真实弃核意愿”之前不与其谈判。其主要内容包括：一是朝鲜必须主动弃核，改善与韩国关系，并回到“六方会谈”；二是美应说服中国对朝鲜实施更强硬制裁，直到朝真正实现去核化；三是美应保持军事威慑及制裁以对朝鲜施压；四是在适当条件下，美国会通过关系正常化与经济援助换取朝鲜彻底弃核，但在朝承诺弃核前美不会采取第一步。*Davies, G.T.，“US Policy toward North Korea”， US Department of State, http://www.state.gov/p/eap/r/rm/2013/03/205691.htm.(上网时间：2015年8月15日)

美国对朝“战略忍耐”政策的出台基于如下三个假定：一是朝鲜的挑衅会导致自我孤立，最终可能会被迫让步；二是根据过去经验，美朝对话不仅不会带来政治收益，相反会造成政治风险，正如当时的美国防部长盖茨所言，美国绝不愿意“第三次受骗”；*Jeffery A. Bader，Obama and Chinas Rise，Brookings Institution Press, 2012, p.29.三是短期内朝鲜核能力大体可控。当时美国认为，2008年按照“六方会谈”决议拆除了朝鲜5千兆的石墨反应堆使其难以制造新的钚。*Scott A. Snyder，“U.S. Policy Toward North Korea”， January 2013，http://www,cfr.org/north-korea/us-policy-toward-north-korea/p29962.(上网时间：2016年2月7日)这一政策对美而言，意味着可以通过付出一定的时间代价等待朝鲜主动回到弃核路线，而此后“天安号事件”及“延坪岛炮击事件”促使美国更加坚定地执行这一政策。

2010年11月，斯坦福大学科学家赫克尔(Siegfried Hecker)参观朝鲜宁边浓缩铀工厂时发现，朝铀浓缩计划正在取得“令人叹为观止”的进展。*“A Return Trip to North Korea’s Yongbyon Nuclear Complex”，New York Times， November 22, 2010.此后美于2011年7月至2012年2月与朝方举行了三场双边对话，双方于2012年2月29日达成《闰日协议》(Leap Day Agreement)，朝鲜承诺暂停核及远程导弹试验，冻结宁边铀浓缩计划，美国则同意向朝鲜提供24万吨“营养援助”。但同年4月12日，朝鲜发射“卫星”，美国对此严厉谴责，《闰日协议》宣告失败。这就是奥巴马第一任期对朝政策的大致演变。

美国将其“战略忍耐”归因于朝鲜的不断挑衅，而在这一政策指导下，美主要采取了如下一系列组合拳：与韩国和日本密切协调、共同施压；谋求单边及多边谴责与制裁；加强军事威慑；迫使中国承担责任；对朝鲜基于无核化的对话保持开放态度。换言之，美国奉行的是在全面孤立、施压的同时迫使朝鲜接受谈判条件的一揽子政策，在朝鲜主动改变之前美国不主动谋求对话，即“战略忍耐”。

2013年奥巴马开启第二任期前后，有预测认为他可能会改变这一政策，以谋求一些重要外交成果作为未来遗产；而新国务卿克里长期以来也提倡与朝鲜进行双边对话。但朝鲜第三次核试使对朝悲观的意见占据主流，奥巴马也未能改变“战略忍耐”政策。时任国家安全事务助理多尼隆提出美对朝政策有四个支柱：一是与日韩及中国密切合作；二是拒绝对朝鲜的坏行为进行“奖励”；三是努力保护美国本土与盟友安全；四是鼓励朝鲜选择“更好的道路”，即采取“有意义的步骤”执行过去达成的义务，实现半岛可核查的弃核。由此，奥巴马第二任期对朝政策仍在“战略忍耐”框架内运行，意在迫使朝鲜让步。2016年朝鲜第四次核试及再次发射“卫星”以来，美国对朝施压强度史无前例，但并未突破既有政策，而是在“战略忍耐”框架内的继续深化。

综观奥巴马二任以来的对朝政策，主要手段包括以下五个方面。第一，强化美日韩同盟合作。一是促日按照“新防卫指针”行使“集体自卫权”，助美拦截朝鲜导弹或“必要时”一同打击朝鲜基地；“通过配备新的军事装备”巩固美韩同盟，以“维护《韩朝停战协定》和保持战斗态势”；签订《美日韩关于朝核与导弹威胁的情报交流协议》，加强三方情报分享。二是大幅加强反导部署，拟在日增设1座X波段雷达，2017年前在阿拉斯加增设14座导弹发射器和3座卫星站，明确促韩尽快部署“萨德”导弹，实质性遏制朝鲜攻击能力。三是强化对日韩延伸威慑承诺，派B-52轰炸机、核潜艇进出朝鲜半岛。同时，美日韩三边协调机制不断做实，首脑及外交、国防会晤成为常态。如在2016年4月的核安全峰会上，美日韩举办首脑会晤，重申采取一致措施反制朝鲜威胁，并就协调安理会涉朝决议及额外单边制裁措施达成一致。

第二，军事威慑不断升级，更加强调实战层面。美韩每年围绕朝鲜半岛举办多场军演，其中“关键决心”、“秃鹫”、“乙支自由卫士”等年度军演规模、力度不断提升。2016年被称为“史上最大规模”的美韩军演自3月7日至4月30日展开，有30万韩军和1.7万美军参加，包括两个航母战斗群、两个两栖打击群以及F-22隐形战机、B-2战略轰炸机，还有特种部队、地面炮兵、防空兵等增援兵力。此次军演还把针对朝鲜的“斩首打击”作为训练项目，韩军展示了“渗透平壤”的特种部队，有意凸显实战准备，对朝威慑力度空前。

第三，强化制裁，以期“窒息”朝鲜核导计划及“统治阶级”命脉。在单边层面，奥巴马多次发布对朝制裁行政命令：2010年8月，对朝鲜涉及洗钱、军售、制造假币、奢侈品等出口或采购实体进行制裁；2011年4月，对朝鲜和与朝有关的15家公司进行制裁；2013年3月，对朝鲜外贸银行实施制裁，并将朝鲜第二经济委员会委员长白世峰等要人列入制裁对象；依据《朝鲜防扩散与责任法案》等国内法，禁止向朝鲜转移军民两用技术，限制他国实体的涉朝交易。2014年11月，针对朝鲜对美索尼公司的网络攻击，允许美国政府剥夺指定朝鲜官员及其代理人的财产。2016年3月16日，奥巴马签署行政命令，对朝鲜实施全面的新制裁，要求冻结朝鲜政府在美国的所有财产，禁止从美国向朝鲜出口商品，允许美国政府将与朝鲜经济部门有业务往来的个人加入黑名单。

在多边层面，自2009年、2013年通过安理会制裁决议后，2016年3月2日安理会通过的2270号决议被称为迄今“最强有力且全面的”对朝非军事制裁决议。该决议要求联合国成员国“必须履行”，对经由其陆路、海路进出朝鲜的所有货物进行强制性全面检查；禁止朝鲜疑似装载违禁品的飞机在本国起降及领空通行；禁止朝鲜疑似船舶进入成员国港口。除民生目的外，决议全面禁止成员国从朝鲜进口煤炭、铁、金、钒、钛、稀土等矿物资源。在金融制裁方面，决议将矛头对准朝鲜政府及其执政党，金正恩政府和劳动党“因参与制造大规模杀伤性武器”而成为资产冻结对象。决议还禁止朝鲜银行在成员国新开设分行、代表处，要求成员国在90天内关闭在朝银行、停止所有银行交易关系。

第四，强化国际统一战线，软硬兼施逼中国承担责任。一方面，美国牢牢把握对朝鲜事务话语权，不断在国际场合指责、孤立朝鲜，对其进行深度妖魔化。如推动联合国设立朝鲜人权调查委员会，调查朝鲜的“反人类罪”；拟将金正恩“违反人权”事宜提交国际刑事法院等。另一方面，美国将中国能否严格履行制裁义务视为朝鲜是否妥协的“关键”，不断在各种场合督促中国对朝施压，称中国能否合作是中美“新型大国关系”的试金石。同时，美国也借朝鲜威胁不断扩大美在东北亚的军事存在，夯实美日韩三边同盟，通过多场军演加大威慑，并在朝鲜第四次核试后启动在韩部署“萨德”反导系统的“工作层面谈判”及相关事宜。美副国务卿布林肯表示，“如朝鲜仍推进其武器项目，美国将被迫采取或令中国不快的防御措施”，*“US Plans to Explain THAAD Technology with China to Ease Concerns“， China Daily， March 30， 2016.暗示不论中国是否反对，美国都会坚持在韩国部署“萨德”系统。美国相关部署纵然有针对朝鲜之意，但在美推行“亚太再平衡”战略背景下，不可否认其敲山震虎、借题发挥以制约中国的图谋和考虑。

第五，始终留有余地，为朝鲜“回到谈判轨道”提供“和平选择”。美国在坚持对朝鲜全面围堵、绝不妥协的同时，也为全面受压下的朝鲜提供了一个出口，即同意与其在弃核基础上展开谈判。美国一直强调，只要朝鲜证明其“遵守承诺、履行诺言、尊重国际法”，美“随时准备与之谈判”。*Donilon， T.，“The United States and the Asia-Pacific in 2013”，The White House， March 11，2013，www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/03/11. (上网时间：2016年3月22日)据美国务院透露，朝鲜在第四次核试前，曾向美建议就签署和平条约事宜举行会谈，但因朝鲜不同意同时进行去核化谈判而遭美拒绝。*“US Rejected N. Korea Peace Treaty Bid”， The Korea Times， Feb. 21，2016.对于中国提议的“无核化与半岛停和机制转换谈判并行推进”路线，美国强调目前对朝重点应以施压为主，需要让金正恩“真正认识到其行为可能付出的代价才能迫其改变态度”。*“North Korea’s Planned Rocket Launch Angers U.S.， South Korea and Japan，” The Guardian， Feb. 3，2016.美国驻韩大使利伯特(Mark Lippert)表示，“制裁的目标在于让朝鲜在两种结果中做选择，一是承受核导开发带来的巨大损失，二是重回无核化谈判”；同时，美国“对和平机制的立场未变，无核化是美最优先目标”。*“Lippert: US Priority on N. Korea is Denuclearizaton”，The Korea Times， March 13，2016.凡此种种，表明美国仍坚持将弃核谈判作为和谈的前提或至少将之作为谈判的一部分。

二、奥巴马对朝政策的决策基础

奥巴马政府之所以长期对朝采取“战略忍耐”、且有强化之势，其背后的原因在于其对威胁的判断与利益得失的分析，对过去历史经验的总结与判断，以及对朝长期的形象认知。

第一，美对朝“战略忍耐”取决于其对朝鲜威胁性质的判断以及对美国家利益的权衡。现实主义认为国家按照其所面临的威胁采取行动，以使其所受的损失降至最小。*S.M. Walt, The Origins of Alliances， Cornell University Press， 1987， p.15.从该理论看，美之所以没有积极回应朝核问题，一个简单的答案就是美不认为该问题对其国家安全造成严重威胁。这需要从朝核威胁程度及威胁意图两方面看。

从威胁能力看，美尽管不承认朝鲜为核国家，但事实上默认它是“一个拥有一定导弹能力的核国家”。早在2008年5月，朝鲜就宣布从乏燃料中提取了大约38.5公斤的武器级钚，美国情报界认定朝鲜拥有的武器级钚可制造至少6个原子弹。2010年朝鲜公布铀浓缩计划。2013年朝鲜第三次核试后，美国认为朝此次“高水平”核试验有可能使用了铀弹。同年4月，朝宣布重启宁边核设施，其中包括5兆瓦石墨反应堆和铀浓缩加工厂。2016年1月，朝第四次核试后，尽管美不承认朝“成功进行了氢弹试验”，但认为“标志着朝鲜核能力的进步”。*如美有线电视新闻网(CNN)称，此次朝很可能试验了加强型原子弹，即通过注入氢射线的一种——氚到原子核中,但此并非热核武器，因而不是氢弹。“Does North Korea Really Have an H-Bomb?”， CNN，January 6，2016.对于朝鲜究竟拥有多少核弹头和核材料，美官方并未提供数字，学界则有低、中、高三种估算，最低是至2020年达20枚，最高是达100枚。*David Albright，“Future Directions in the DPRK’S Nuclear Weapons Program: Three Scenarios for 2020”， February 2015，http://38north.org/2015/02/dalbright022615/.(上网时间：2015年8月21日)

关于朝鲜是否实现了核武小型化，美多数意见认为朝目前仍未有将核弹头安装到远程导弹上的打击能力，但这仅是个时间问题。如驻韩美军司令称，目前不知朝鲜是否有小型核装置可使用，但随着其技术发展，朝鲜最终会拥有该能力。*“Commander, U.S. Forces Korea， General Curtis Scaparrotti and Rear Admiral John Kirby， Press Secretary”， U.S. Department of Defense， Press Briefing， Washington， DC，October 24，2014，http://www.defense.gov/Transcripts/Transcript.aspx?TranscriptID=5525.(上网时间：2015年8月21日)也有少数人认为朝鲜已获取远程打击能力。如美北方司令威廉·戈特尼(William Gortney)认为，朝鲜已有把核弹头安装到KN-08远程导弹并打击到美本土的能力。*“Department of Defense Press Briefing by Admiral Gortney, Commander of North American Aerospace Defense Command and U.S. Northern Command”， April 7， 2015， http://www.defense.gov/Transcripts/Transcript.aspx?TranscriptID=5612.(上网时间：2015年8月21日)约翰·霍普金斯大学美韩研究中心提出，朝鲜可能于2020年拥有打击到美本土的能力。而且，朝已具备把核弹头安装到“卢洞”中程导弹上的能力，打击范围可覆盖朝鲜半岛全境及日本部分地区。朝鲜还发展了无人飞行器、网络攻击、特种部队等非对称性能力。*MmaChanlett-Avery， Ian E. Rinehart etc.， “North Korea: U.S. Relations， Nuclear Diplomacy， and Internal Situation”， CRS Report，Congressional Research Service， July 21，2015.尽管如此，美国并不认为朝鲜对美本土造成迫在眉睫的威胁，而是认为威胁主要是针对其亚太盟友韩国与日本。美国家安全顾问赖斯称，美国有能力应对朝核攻击。美战略司令部司令罗伯特·科勒(Robert Khler)表示，美国目前部署在西海岸的30个拦截导弹完全可以抵御朝鲜导弹攻击。

从对朝鲜意图的判断上看，美国多数意见认为朝鲜是理性行为者，“相互确保摧毁”这一核理论仍然有效。如过去60年朝鲜领导人并未发动第二次朝鲜战争，而是聪明地运用外交手段求得生存。因此，即便朝鲜有进攻美国的能力，美国也不会将之视为严重威胁，否则美会更积极地解决朝鲜问题，包括使用强制性外交或直接对话。*Dongsoo Kim，“The Obama Administration’s Policy toward North Korea: the Causes and Consequences of Strategic Patience”， Asian Public Policy， December 2015，pp. 32-44.

美国家情报总监克拉珀(James Clapper)认为，朝鲜的目标是利用其核能力“实现威慑、获取国际声望、并实施胁迫外交”。*James Clapper，“Statement for the Record on the Worldwide Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community for the Senate Select Committee on Intelligence”， February 16， 2011.美战略与国际问题研究中心(CSIS)专家维克多·车(Victor Cha)也认为，朝鲜的战略是通过发展打击美国本土的能力成为一个被承认的核国家，并用短程导弹、核武器威慑美在朝鲜半岛的存在，其策略是靠打破和平现状后获取谈判好处，同时扩大武器发展，分化美国盟友。在维克多·车看来，朝鲜的行为是有限合作与公开挑衅相结合，一旦其内部出问题，面临食物短缺或经济绝境，就希望从中、美、韩得到援助。它还成功地利用其他五方的分歧以及美国政府换届阻止和谈。

以上分析表明，在美国人看来，尽管朝鲜核导能力不断增长，但其领导人始终是有理性的，尽管朝鲜善于利用边缘政策获取好处，并坚定拥核，但不会主动挑起战争自我毁灭。

美国对朝鲜能力与意图的上述判断导致其认为有资本推行消极的“战略忍耐”，换言之，美国认为朝鲜即便有能力对美发动核打击，它也是将此作为一种威慑而非真正会使用这一能力。而随着中国崛起步伐加快，美国以朝鲜威胁为杠杆撬动和约束对华关系的意愿逐步上升，对美国面言，其重要性甚至超过维护核不扩散机制本身。美并不急于解决朝核问题意在充分利用这张牌对华施压，为其在日韩的军事存在找到借口，加强东北亚同盟体系的军事威慑，进一步通过“亚太再平衡”应对中国崛起。*Dongsoo Kim，“The Obama Administration’s Policy toward North Korea: the Causes and Consequences of Strategic Patience”.可以说，奥巴马整合东北亚盟友的进程与其对朝“战略忍耐”是同步的。经过近两个任期的推动，目前美韩、美日同盟均呈史上最好状态，同时美日韩三边同盟也在不断夯实，美国可谓“失之桑榆、收之东隅”。同时，美国通过对华施压还能倒逼中国调整对朝政策，引导中国国内对朝舆论，从而塑造中国的崛起方向。

第二，美对朝“战略忍耐”是基于过去两届政府与朝打交道获得的经验和教训。克林顿时期，美曾于1994年与朝鲜签署框架协议，朝鲜承诺关闭宁边反应堆以获取石油供给，美国分阶段解除制裁，并帮助朝鲜建立轻水反应堆。但因为美国会阻挠导致美延迟提供石油和轻水反应堆，促使朝于1998年重启宁边核设施，2003年框架协议正式失败。美学者萨拉·罗切尔德(Sarah Lohschelder)认为，克林顿相对鸽派的做法有两大弊端：一是由于国会阻挠，美政府难以有效推行后续措施；二是只是关闭而非拆除宁边核设施，使朝可以低成本重启。她认为这一政策使朝鲜总体获得了好处，一方面暂时改善对美关系并获取经济利益；另一方面可以持续其核计划。美则失大于得，在对朝政策上意见分裂、缺乏执行力，仅是通过某种代价换取朝鲜延期四年发展核计划，并未得到任何永久性让步。*Sarah Lohschelder，“Three Presidents Facing North Korea - A Review of U.S. Foreign Policy”，Huttington Post，February 27， 2016.

小布什上台后采用了不同做法，即不寻求对话而是要促成朝鲜政权更迭。当时框架协议尚未作废，但美政府坚持将“全面、可核查的核裁军”以及常规裁军作为美朝谈判的前提。2003年，朝鲜退出《核不扩散条约》，首次宣布拥有核武，促使美接受中国建议于当年8月开启“六方会谈”。但小布什接受克林顿政府的教训，坚持“先拆除、后谈判”原则，“六方会谈”因而陷入僵局。2006年朝鲜首次进行核试验， 2009年则退出“六方会谈”。美国内认为，尽管小布什鹰派政策的结果比克林顿“好一些”，但不仅未能达成协议，相反却使朝鲜核导计划快速发展，而政权更迭的目标也失败了。*Insook Kim，“The Six-Party Talks and President Obama’s North Korea Policy”，http:www.nti.org/analysis.articles/obama-north-korea-policy.20140923308781.html.(上网时间：2016年2月11日)美从这一系列事态中得到的教训是，美明显低估了朝政权的稳定性，朝不会轻易妥协。当时美军事上受制于两大因素，一是伊拉克战争的反战情绪，二是与韩国的盟友关系。这使小布什政府难以采取军事极端手段解决问题。

奥巴马的“战略忍耐”可谓“既没有胡萝卜，也没有大棒”。换言之，这一政策不打算给朝鲜任何好处，以免造成不可逆的让步后果；也不计划进行任何有关政权更迭的无效努力。*Ian Rinehart，“The Value of Strtegic Patience”， March 23，2011，http://iar-gwu.org/node/290.(上网时间：2016年4月2日)美国内有人认为这是“最不坏的做法”，是美与朝打交道代价最小，但未来结果可能最好的一种政策：一方面美政府不用担负任何军事与外交风险；另方面一旦在全面施压条件下朝内部剧变，美与盟友也可占据主动。*Dongsoo Kim，“The Obama Administration’s Policy Toward North Korea: the Causes and Consequences of Strategic Patience”.此外，奥巴马政府也尝试过与朝对话，但《闰日协议》的失败使其确信，朝鲜一切举动都是策略性的，不会通过放弃核武换取援助和外交承认；美还认识到，2011年美欧对利比亚的军事干涉使朝意识到没有核武器保证，朝可能在外部军事干涉下政权垮台。由是，2012年朝修订宪法，自称“核国家”。2013年，朝宣称核武器不是一张牌，不会用它来做交易。这使美更加怀疑其把谈判作为一种手段而非目的，从而不愿再次轻启谈判。

第三，美对朝“战略忍耐”也是美对朝长期形象认知的结果。建构主义认为，国家间关系取决于双方互动行为建构起来的认同与利益。美在过去交往中认为朝既不是严重威胁，也不是可信的谈判者，这一认同帮助塑造了美对朝“战略忍耐”政策，在美的政治语境中，朝鲜是美国的敌人，奥巴马本人曾提到过“朝鲜崩溃论”*2015年1月22日，奥巴马在接受采访时表示，军事手段并不是解决朝鲜问题的手段，取而代之的是应利用网络渗透，让信息传入朝鲜，促使其发生变化，并最终导致其“崩溃”，这是美国对朝鲜的战略。参见：“US President Obama Predicts Collapse of North Korea”， January 23，2015，http://www.spatniknews.com/politics/20150123/1017258056.html.(上网时间：2016年3月25日)，克里也多次批评朝鲜是“世界上最封闭、最邪恶的国家”*“Kerry at U.N. Event on Human Rights in North Korea”, September 23，2014，http://www. state.gov/st/text/2014/09/20140923308781.html.(上网时间：2016年3月25日)，更不用说类似于《刺杀金正恩》等美国大片中所折射出的消极舆论。在这种消极认知下，美夸大了朝对其造成的威胁，正如温特所言，“英国有200枚核武器与朝鲜有2枚对美国的威胁是不同的”*Alexander Wendt， Social Theory of International Relations， London: Cambridge University Press，1999， pp. 92-138.。但另一方面，正如前文所述，由于这一威胁还未达到核心利益层次，即威胁到美本土安全，因而奥巴马政府选择了全面施压、静观待变的“战略忍耐”。

综上所述，美对朝奉行“战略忍耐”政策，既有现实利益考量，也是过去历史经验的结果，更是对朝形象认知的反应。应当看到，朝核问题发展成为今天的僵局，美单方面的责任不容推卸。正是因为克林顿时期国会的阻挠导致美延迟对朝提供援助，使朝决心继续发展核武而“错失机遇”；小布什时期不仅将朝列为“邪恶轴心”、恶化了彼此关系，且为朝去核谈判设置了过高门槛，从而使“六方会谈”最终成为一个“不可能完成的任务”。美在反思其对朝政策时倾向于将责任推到朝、中一方，而对其自身责任则有意忽视，反映出其之所以可以“忍耐”，一是源于朝鲜威胁并非其核心利益威胁；二是保留该问题的好处大于解决的好处，即维持美在东北亚的战略存在。

三、美国对朝政策的未来走向

对朝“战略忍耐”是奥巴马政府对历史与现实综合考量后的战略选择，未来会如何发展，美下届政府是否会放弃“战略忍耐”政策，均是值得追问的重要问题。

毋庸置疑，奥巴马执政八年来的对朝政策并未阻碍朝鲜不断深化的核导能力，美朝僵局仍在深化，美国内有关对朝政策的辩论与反思也在发酵。这必将为美对朝政策的长远走向产生一定影响。大体而言，由于“战略忍耐”出自美国政府，是既定的官方政策，美政府官员及相关决策人士对此持坚定支持态度；学界则大体分为赞成派、修正派与反对派。赞成派认为尽管这一政策并不完美，但美国并无更好的选择，如布鲁金斯学会的波拉克(Jonathan Pollack)、卡内基和平基金会的包道格(Paal Douglas)等均持此观点。

修正派总体肯定“战略忍耐”以拖待变、以压促谈的思路框架，但在具体政策上要求有所修正。具体而言，修正派也分为以下三种分支：一是施压派。如维克多·车主张采取更强硬措施促朝让步。他在朝鲜第四次核试后批评道，美对朝问题缺乏清晰易解方案，是在坏选项与更坏选项之间做选择。在美“战略忍耐”的同时，朝鲜缓慢地寻求打破半岛战略平衡，而朝再次核试会加重美道德危机。美必须坚定威慑立场，展现应对朝威胁的优势能力，迫使中国感到解决问题的迫切性；必须充分推动制裁的执行，加强美日韩合作，目的不仅是威慑朝鲜，也让中国认识到支持这一政权的战略代价。他还建议将“六方会谈”变为“五方会谈”，开放对半岛和平统一的讨论；并利用朝“逃北者”在美揭露朝鲜政权的谎言，以对朝施压。*Victor Cha，“The US Responses to North Korea’s Nuclear Provocations”， Statement before the House Committee on Foreign Affairs， January 13， 2016， http://csis.org/files.attachments/ts160113-cha.pdf.(上网时间：2015年12月23日)二是中国优先派。该派期望中国认识到“从朝弃核中可获取更大战略好处”，由此“推动半岛统一或朝出现一个替代性政府”。如理查德·哈斯(Richard Haass)就建议中美就朝鲜统一达成战略共识。三是再接触派。提出与朝对话是“探索朝鲜意图的重要一步”，在非核化难以实现的情况下，美应开放在其他问题上的对话。如亚当·芒特(Adam Mount)与范·杰克逊(Van Jackson)主张在美韩同盟下、采取“韩国优先”政策与朝对话。*Adam Mount and Van Jackson，“An Opening on North Korea?”， The National Interest， November 2， 2015.美外交关系委员会斯奈德(Scott Snyder)认为，奥巴马政府对朝威慑、施压、对话并举的政策是对的，但其分量不足以改变朝鲜的核政策。美应同时加强制裁与接触，塑造朝鲜环境，使其认识到必须做出战略选择，通过获取具体经济好处真诚地回到“行动对行动”轨道。可在朝鲜不参与情况下恢复“六方会谈”，公开讨论其弃核可获得的好处，促使朝鲜领导层对弃核展开更为积极的讨论，尽快回到弃核谈判轨道上来。*Scott A. Snyder，“US Policy Toward North Korea: Weighing the Urgent， the Important, and the Feasible”， Diplomat，November 21， 2015.

反对意见也包括三派。一派主张应无条件与朝谈判。该派多数是军控专家。如艾米·威尔逊(Amy Nelson)提出，美听任朝拥核会导致一系列连锁反应：印巴会陷入新一轮核军备竞赛，*Amy J. Nelson，“The Logic of North Korea’s Nuclear Ambitions”， January 12， 2016， http://www.cfr.org/north-korea/logic-north-koreas-nuclear-ambitions/p37435.(上网时间：2015年12月26日)她认为，朝每次核导试验都使其进一步改进技术，直至早晚会获取可操作的核武。其结果会造成连锁反应：印度担心巴基斯坦复制朝的核导计划，包括研制氢弹等，从而造成印巴核竞赛。韩日会寻求核武器，不管是依靠中国还是日韩，均很难实现美意图。她预测朝核问题会有威慑失败的情况，朝可能不会像一般核国家那样遵守威慑理论，而会真正使用它。为此，国际社会应承认朝的核能力与重要性，通过外交谈判控制其核计划。迈克尔·萨克(Michael Shank)与瑞奇·肯特(Rachel Kent)认为，美应面对朝鲜建成核武库的现实；朝鲜过去两次提出要与美谈判核计划，这是好事，应该支持，而美的反应则过于中立或冷酷，仅强调“期望朝鲜采取行动表明其愿意遵守义务”。美应无条件接受谈判，否则时间越久就越不能通过谈判解决问题。而且，美必须在核裁军方面发挥引领示范作用，把核武库减少到1/3是第一步。只有美身先士卒，其他更小国家才能采取同样做法*Michael Shank and Rachel Kent，“U.S. Policy Toward a Nuclear North Korea Should Reflect Reality”， July 15， 2013， http://www.usnews.com.opinion/blogs/world-report/2013/07/15/us-policy-toward-a-nuclear-north-korea-should-reflect-reality (上网时间：2016年2月14日)。

第二派主张全面遏制，具体包括三种观点。一是“窒息”，主张通过强力制裁迫使朝弃核。如全国亚洲研究局的苏·泰瑞(Sue Terry)建议美“应效仿对伊朗制裁，加倍对朝制裁，迫其回到谈判轨道上来。”*转引自Scott A. Snyder，“US Policy Toward North Korea: Weighing the Urgent， the Important， and the Feasible”.二是颠覆，主张利用朝核试、践踏人权等一系列挑衅行为削弱其国内外合法性。哈佛大学的基恩·贝克(Jieun Baek)提出，可通过秘密情报行动、与不同政见者合作、加强非政府组织培训朝难民公关技能等，实现颠覆目标；也可通过联合国朝鲜人权咨询委员会的曝光削弱其合法性。*转引自Scott A. Snyder，“US Policy Toward North Korea: Weighing the Urgent， the Important， and the Feasible”.三是更严厉的遏制政策。扎克利·查理斯特(Zachary Przystup)主张重温乔治·凯南的遏制政策，通过长期坚持不懈的压力促使朝发生变化。他认为，美不应寻求北京解决，而应调整自身政策，塑造中朝的战略格局。一要鼓励国会通过制裁法案，授权财政部制裁在美金融体系中运作的第三国。应进一步将朝从全球金融体系中隔离，其程度应与过去对伊朗和缅甸类似。二要坚定在韩部署“萨德”系统以对中国发出信号：在朝鲜问题上不作为会导致美在地区更强有力的存在。制裁也会使在朝拥有非法现金流的中国银行和金融机构曝光，使其“被迫在与朝鲜还是世界打交道中做选择”。三要采取类似对付伊朗的做法，促使朝鲜在政权威胁与实力受损中做出选择，迫其改变核及人权政策。*Zachary Przystup，“On North Korea， President Obama Needs George F. Kennan”， The National Interest， February 12， 2016.

还有一派观点认为美应从韩国撤军，由韩引领对朝政策。该派从属于美外交传统中的孤立主义，如卡托研究所的道格·本多(Doug Bandow)等人。共和党候选人特朗普公开表示美应解散与日本、韩国的同盟关系，由日韩发展核武应对朝核问题，也是此类观点的典型代表。此外，还有极少数观点主张对朝鲜发动“先发制人”打击，如前共和党候选人杰布·布什等。

应看到，在上述诸多观点中，赞成派代表着奥巴马政府的主流意见，而不管是修正派还是反对派，多数是强调奥巴马现有政策中的某一方面，如有的强调对话，有的强调遏制，有的强调演变；而除了“动武论”和“日韩发展核武论”等极端观点外，这些均属于奥巴马“战略忍耐”的延伸，因而两者并不冲突。

受上述观点影响，未来相当长一个时期内，至少在奥巴马余任内，动武与和谈均非美政策的现实选项，美唯一能做的是继续加大孤立与施压，迫朝回到谈判轨道。朝鲜第四次核试后，尽管美对朝军事打击言论增多，但主流观点均认为其“代价过高”、“不现实”。不少朝核专家提出，美军事行动仍是“防御性”的、旨在在朝主动发动攻击前进行“先发制人”，而非主动挑起冲突。

另一方面，针对与朝开展和谈，美政府迄今的政策存在两种倾向，须予以关注。

第一，美可能会将和谈目标由去核化转变为防扩散。据贝德透露，奥巴马尽管曾谋求对朝谈判，但其兴趣点更在于限制朝的核扩散行为而非弃核。在美朝双边讨论中，美更关注减少、延缓和冻结朝核计划，而倾向于将去核化交给历史解决。*Jeffery A. Bader， Obama and China’s Rise， 2012， pp.26-34.美对朝政策特别代表戴维斯也表达类似立场，呼吁奥巴马政府真正就去核化进行谈判。*戴维斯2013年在参院外委会作证称美不应为谈而谈，而应真正就核计划谈判。可信的谈判需要严肃、有意义的改变来实现2005年六方会谈联合声明中的核心目标：实现半岛在和平条件下可核查的非核化。美应寻求朝最终的无核化，而奥政府把不扩散和裁军看得更重。参见：“U.S. Policy Toward North Korea”， http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2013/03/205691.htm.(上网时间：2016年4月6日)这反映出在奥巴马看来，限制朝核扩散的重要性超过去核化本身，这从某个侧面反映出美对朝谈判目标更加现实，已由去核降为防扩，暗含其已默认朝为核国家。这一倾向必定影响未来美对朝的政策目标。

第二，奥巴马余任内与朝再启谈判可能性不大。朝第四次核试后，美不断强调仍将朝鲜承诺无核化作为谈判前提，对中国提出的“并行”路线并不接招。包道格表示，随着美大选季到来，美对朝政策更难以做出实质性改变，而这一情况会持续到美新政府上任半年之后(即2017年下半年)。*2016年3月22日，包道格在与中国现代国家关系研究院访问团座谈时谈到此观点。因此，未来两年内美对朝政策重在“以压促谈”或至少保持对朝压力。

长远地看，有可能导致美对朝政策发生改变的有以下几种情况：一是美对朝威胁判断发生变化，确定朝鲜会拥有打击美本土的核能力，且确定朝鲜会主动使用这一能力。在此种情况下，美有可能加速与朝谈判，旨在通过让步换取朝弃核或者至少冻结核导试验；美也可能默认朝为核国家，从而为在地区增大核导部署提供借口。共和党总统候选人特朗普主张由日、韩发展核武，为自身安全负责的极端思想如得以兑现，则意味着美对外战略及盟友战略的重大调整，将可能引发亚太地区新一轮核军备竞赛。

二是中国对朝政策发生根本变化，要么是美中真正合作解决朝核问题以及半岛长远格局问题，这意味着中美双方均真正把无核化作为第一诉求，共同塑造符合双方及地区利益的半岛稳定格局。美须停止利用半岛问题制约中国，积极解决美韩同盟的走向问题；中国则须以更开放心态谋求与美战略互信、更积极主动地构建地区无核化局面与和平稳定格局。还有另一种可能，就是美中走向更大战略对立，从而形成中俄对美日新冷战格局，其结果将使朝核问题进一步固化，地区安全困境更加凸显。

三是朝在美压力下发生性质改变，主动谋求与美改善关系；或朝在全面受压条件下崩溃，造成地区动乱，美韩与中国面临如何收视残局问题。从目前及今后一段时期看，仍缺乏形成如上条件的基础。

因此，今后美最大的可能是继续维持现有政策，即对朝“战略忍耐”下去。特别是如希拉里·克林顿上台，作为“战略忍耐”的始作俑者，她会继续加大对朝全面围堵、施压，即一方面迫朝让步，另一方面也促朝内变。长远看，不排除如上情况发生的可能性。由此对中国而言，现阶段一方面需继续坚持半岛“无核、不战、不乱”政策目标，主动塑造半岛稳定格局，在处理好中美关系的同时，维护中朝、中韩关系的平衡；另一方面也要为半岛各种变数预作准备，积极塑造对己有利的半岛格局。○

(责任编辑：黄丽梅)