社会组织治理结构与管理模式的纵向维度分析

孙莹

合作治理是一项以合作为核心的包容性发展策略，政府通过自上而下的权威体系来整合社会利益，精准定位共同的目标，以对话、反思、谈判等互动方式，与社会组织等共同承担公共责任与风险。合作治理关注多元主体联合行动的过程，强调建立在相互认同和依赖基础上的主体权威，注重沟通协商所形成的共创共享型合作秩序。作为一种指导政府与社会组织行为的框架，合作治理涉及到如何为利益相关者设定正式和非正式的游戏规则，并在规则运行过程中调和参与者不同的偏好和利益，转化为统一的行动或有效的政策选择。

一、纵向合作维度下政社之间的权力结构

社会管理权力由政府向社会组织分散化配置，其理论前提是强调国家与社会的合作互补关系，希望建立一种以“公共权力——制度化利益”为特征的合作制度，通过政府与社会组织的制度化合作，化解现代社会由于组织化与分工化所带来的结构性冲突，超越传统自由主义所倡导的“竞争性均衡”，实现制度化利益整合的“合作性均衡”。即国家与社会并不对立，两者之间也不存在内在冲突，从而在社会组织与政府之间建立起相互支持、高度合作的关系。

（一）内生型依附权力结构

这种权力结构是指政府部门主导成立社会组织，并通过为其提供组织正常运转所需的各种资源而建立起来的依附与被依附的关系。在学术研究中，这样的组织一般被称为官办社会组织，或被称作政府的“白手套”。内生型依附权力结构一般具有如下特点：

第一，在组织的产生方式和存在形式方面，一般由政府部门“自上而下”推动成立；

第二，在管理方式方面，政府基本上都是把这类社会组织当成下属单位来进行管理；

第三，这些组织因不同程度地承担其所属的政府部门的部分职能而在某种程度上成为政府职能部门的延伸。同时，这些社会组织也会不同程度地承担相应社会组织职能；

第四，在人力资源、组织项目、开展活动或者活动资金来源方面，这些组织也都几乎完全依赖于政府的拨款或项目支持。

（二）工具型互惠权力结构

这种权力结构是指社会组织具有专业能力或者其他方面的相对优势，政府具有掌握大量社会资源的优势，双方从各自需要出发而结成的一种交换关系。需要说明的是，此种条件下的互惠是 “工具性”的，也就是双方仅以一定程度上的资源交换来达成这种互动关系，如果任何一方认为自身不能从与对方的互动中获益，那么这种关系就可能会终结，或者会转换成其他形式而存在。这种权力结构的主要特点有：

第一，在组织的产生方式和存在形式方面，此种权力结构下的社会组织几乎都成立于政府出台相应支持政策之后，绝大部分都是由民间个人创办，在专业方面具有一定的优势，但是规模较小。

第二，在管理方式方面，虽然双方的权力对比是非常不平衡的，但是双方一般都能通过合同契约的方式进行互动。除此之外，有关政府部门还会通过各种形式，诸如社会工作者联合会、社会工作者协会等，对这些社会组织进行间接的管理和引导。

第三，在具体职能方面，政府将需要由社会组织承担的职能以项目外包等方式放到公开市场上，而有关的社会组织则凭借自身在相关领域内的专业知识、资源和能力等提供服务，政府按照其服务完成情况支付费用或给予补贴、资金资助等。

第四，在人力资源、组织项目、开展活动或者活动资金来源方面，双方是基于合同契约的市场交换关系。这表明政府是承认社会组织具有自身所需要的专业能力和社会资源，政府和社会应该合理的分工，按照各自的比较优势各司其职，各负其责，并愿意为社会组织提供的服务支付费用或给予资助。这种权力结构存在的问题是，政府仍然是社会资源的绝对掌控者和主导者，由于政府对于社会组织可能存在偏见以及社会组织自身的一些客观问题，使得政府与社会组织的合作实质上不可能处于完全平等。

（三）压力型竞争权力结构

具体来说，政府与社会组织的竞争主要体现在两个方面：在宏观层面上，社会组织基于自身对社会问题的认知对有关政策进行批评，并通过舆论传播等途径在客观上对政府形成一定程度的压力。在微观层面，虽然可能不会直接和政府形成竞争关系，但是因为部分官办社会组织也承担一些具体的公共服务任务，所以其他社会组织就可能与之发生竞争关系。这种权力结构有如下特点：

第一，从社会组织方面来看，这种权力结构下的社会组织成立较早，已在相关领域内工作较长时间，具有较为丰富的与政府往来合作的经验。

第二，此类组织具有较为稳定的资源筹集渠道，即使在短期内失去政府购买项目或相关资助，也能够找到资源支撑自身的发展。

第三，从政府方面看，这些组织往往可能会因为被认为与既有的一些组织（多为政府主导成立的官办社会组织） 功能重合而导致其注册困难甚至不能注册。

第四，此类组织往往会因为公开发表一些对于政府不利的言论而成为政府眼中的重点关注对象，所以在对社会组织的日常管理中会被多加关注。

（四）低认同疏离权力结构

这种权力结构反映了社会组织在满足基本条件的前提下与政府处于不同程度的脱离状态。处于此类关系中的社会组织一般是指那些从事非营利事务，但是却未能在民政成功注册而采取工商注册的社会组织。

二、纵向合作维度下对政府工具的理性选择

（一）基础保障型工具

基础保障型工具是指政府为社会组织的发展创造基础性的条件，将资金或场所、设备等给予原本没有这一资源的社会组织，以提高社会组织的资金充裕程度或为其发展提供基本的保障条件。这类工具包括放松管制、建立法规、提供基础设施等。

（二）市场配置型工具

市场化工具是政府利用市场机制的作用实现资源优化配置，为社会组织提供间接支持的一种方式。这类工具包括政府购买、凭单制、贷款担保、税收优惠、政府保险、颁发许可证等。如政府购买，政府划出一部分资金专门用于扶持社会组织的发育，从而通过政府购买引导社会组织的项目活动等的设计方向，使其与国家宏观战略部署步调相一致，并在基本面上控制各种类型项目的数量和范围。如税收优惠，这是指对部分社会组织及其活动给予税收优惠，以鼓励相关活动的开展和项目的创立。反之，如不给予某些社会组织或活动税收优惠，不仅将使部分社会组织遭受损失，发展受挫。所以，这种工具同时也是一种倡导及反对型政策信号的传递。

（三）引领支持型工具

这种工具是政府承担引领者、倡导者或协作者的角色，以社会化的方式促进社会组织的发展。这类工具包括伙伴关系、信息传播、组建联盟、奖赏鼓励等。

三、未来的发展趋势

社会组织与政府的关系有一个大致的发展趋势：一方面，在未来很长一段时间内政府仍然将是社会生活中的主导力量，仍然是最多社会资源的占有者和支配者，而这也意味着“内生依附性”权力结构将在未来很长一段时间内继续存在；另一方面，随着社会组织在专业能力、独立性、资源利用等方面的进步和发展，随着社会组织与政府对各自功能定位认识的逐渐明晰，双方正在磨合进入一种基于比较优势而不是不对称权力分布的合作关系。（作者单位：辽宁行政学院）