关于我国公立医院混合所有制探索的思考

■ 明敏馨江蒙喜赵 亮

关于我国公立医院混合所有制探索的思考

■ 明敏馨①江蒙喜②赵 亮③

公立医院 混合所有制 社会办医

在国家引导社会资本以多种方式参与公立医院改制的大背景下，各地都进行了公立医院混合所有制改制的实践探索。通过对某省H公立医院混合所有制改制的基本情况和改制过程中遇到的问题进行探讨和分析，发现医院混合所有制改制能够让公立医院突破原体制机制的约束，获取更大的人、财、物自主权和更多发展资金；能够作为地方政府“引资、引智、引制”的工具，增加医疗资源，发展健康服务业；能够作为试图进入医疗行业的社会资本的孵化器。但政府在医疗领域的责任以及公立医院的先天非营利性与社会资本办医的经营目标不一致，因此政府与社会资本合作举办混合所有制医院须慎行。

Author's address：National Institute of Hospital Administration, No.38, Xueyuan Road, Haidian District, Beijing, 100083,PRC

在国家引导社会资本以多种方式参与公立医院改制、适度降低公立医院比重、促进公立医院合理布局、形成多元化办医格局的大背景下，全国各地都出现了各类医院进行混合所有制改制的实践探索。就公立医院而言，引入社会资本是进行公立医院产权改革、解决医院生存和发展问题的有效途径；就社会资本来说，参与公立医院改制也是其进入医疗产业的重要手段[1]。当公立医院改制成为混合所有制医院后，其经营目标[2]、决策和监管机制[3]、运营成本[4-5]和运行效率[6-7]等都会发生改变。

通过对某省H医院进行实地调研，并围绕改制过程中的关键环节以及出现的挑战与地方政府、投资方和院方相关知情人分别进行了深入访谈，以了解H医院混合所有制改制的基本情况和改制初步效果。本研究以H医院的混合所有制改制为例，利用访谈和现场收集的文献资料，分析改制前后医院各方面的变化以及改制的遗留问题，并围绕公立医院改制过程中关注的关键问题，对公立医院混合所有制改制的可行性进行探讨。

1 H医院混合所有制改制基本做法

H医院是一所公立三级甲等专科医院，于2012年与X上市公司签订合作协议，注册成立A医院管理有限公司，合资举办经营H医院。在A医院管理有限公司中X公司持股66%，该市卫生计生委代表院方和市政府持股34%。虽然市卫生计生委只持有34%的股份，但其享有一票否决权。此外，A医院管理有限公司成立了董事会，其中X公司占据3席，市政府占2席。医院管理层由双方协商后，经双方股东提名，由董事会任命产生。

2 改制效果

H医院2012年4月完成股份制改造，改制后医院在业务量、运行效率、管理自主权、业务收入等方面都有很大变化。

2.1 业务量增加

医院改制以后，医院门急诊人次、住院人次和手术量都有显著提高（表1）。H医院接待外省患者比例由2013年1.2%增长到2014年7.9%；2014年医院非本市患者比例达到了48.1%。

表1 H医院2012-2014年业务量变化情况

2.2 医院运行效率大幅提高

改制后，医院在专业化管理的基础上引入企业高效率的管理理念，更注重服务质量、关注患者感受。在医院信息化建设方面，X公司为医院信息化硬件设施建设提供资金保障，并且长期派驻信息化团队到医院，帮助其信息化运作。从成本控制、流程再造、财务管理、物资管理、人力资源管理和人员意识等方面向精细化管理模式靠拢，全力为提高医院运营效率服务。例如，医院在2014年实行门诊流程改造，优化就医流程，增加信息化自助服务，使患者可以通过医院推出的手机APP进行挂号、预约、病例和检查结果查看、缴费等一系列操作，方便了患者就医，大幅提高了医院门诊效率。

2.3 医院获得更大的人、才、物自主权

改制后，医院可以自主采购医疗设备，并且采购周期更短、质量更好、价格更低。在人事方面，医院施行灵活的人才双向选择流动制度。员工可以自愿流动和更换科室，只要目标科室愿意接收，员工不需要办理额外的行政手续，只需到人力资源部备案便可以转科。该项制度旨在支持员工的自我发展。编制外人员招聘上，科室主任可以根据对科室成本效益的考量，自主招聘合适的人才。

2.4 员工收入增加

医院在绩效分配方面执行“上不封顶、下不保底”的分配制度，突破了原公立医院管理制度下绩效工资的总额限制，打破公立医院将收支结余的28%用于员工工资的上限，将医院结余的33%用于员工收入。2014年，H医院的人员经费达2.1亿元，员工收入比改制前平均增长30%。

表2 H医院2012-2014年营业收入、门诊和住院均次费用

2.5 医院收入大幅增加

随着社会资本的进入，资本追求利润的动机会使得混合所有制医院医疗服务价格提高[8]。H医院在改制后，医院收入大幅提高，人均住院费用逐年增加，但门诊费用没有出现大幅增长（表2）。

3 改制遗留问题

3.1 改制后员工身份定位不明确，对改制缺乏认同感

改制后，医院的所有制性质发生了改变，需要明确的问题包括改制后医院是否依然属于事业单位、医院原有职工的事业身份是否会发生变化、新进员工的身份如何定位等。相应的，编制部门应该对改制后医院人员编制管理作出明确规定，人社部门应该对改制后医院员工社保如何缴纳作出明确规定。目前，这两项内容尚未明确。此外，员工缺乏认同感不是因为对改制后医院管理制度转变的排斥，而是对未来政府退出和自身事业身份变更等一系列不确定性的担忧。在公立医院改制过程中，人的问题是关键。组织改革必须提前且直接处理好人员的问题，将人的问题放置一边或滞后处理是很多改革失败的根本原因[9]。即使医院承诺改制后员工收入会高于改制前，且改制后3年内不会解雇员工，但由于缺乏政府层面相关政策的支持和明晰的医院发展路径，改制的不确定性还是给员工带来了很多顾虑。

3.2 土地问题搁置

原公立医院的土地属于社会事业划拨用地，在现行法律法规政策下该类土地不能进行产权交易。对于私人投资方来说，明晰土地等占用资金量大且很难产生业务增值的关键资产的产权非常重要。但目前公立医院改制成为混合所有制医院后，医院土地归属问题该如何处理，尚没有任何政策路径可循。

3.3 党政领导干部不得在企业兼（任）职会导致治理不公平

《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》明确指出，“现职和不担任现职但未办理退(离)休手续的党政领导干部不得在企业兼职(任职)”，但对于企业管理者到改制医院兼(任)职没有约束。那么，公立医院进行混合所有制改制后，国家公职人员如何代表“公”方到改制医院行使权利这一问题亟待解决。

4 关于公立医院混合所有制改制的思考

就政府而言，对公立医院进行混合所有制改制是为了“引资、引智、引制”[10]。在国家政策明令禁止公立医院贷款且政府财政对公立医院补贴极少的大背景下，公立医院需要资金来支撑其各方面的发展，那么选择与社会资本合作，对医院来说就成为一种比较有效的筹资方式。在提倡政事分开、管办分开的现代医院管理之路上，公立医院改制后的医院投资主体多元化，不同利益主体之间相互制衡，共同创造实现政事分开的产权基础[11]。同时，人力资源是医疗卫生技术行业最有价值且最能体现医疗机构竞争力的关键资源，任何想要进入医疗行业的私人资本通过与人才实力雄厚的公立医院合作，共享关键人才资源是比较有效的策略[12]。所以社会资本参与已具规模、有技术、有品牌和口碑的公立医院改制，不管是对拥有资源但受政策约束无力扩张的公立医院，还是对受限于医疗行业专业领域高进入门槛的社会资本而言，都是一种比较有效的中间路径。但在这些公私合作愿景下，我们首先应该考虑并回答两个基本问题：一是作为向社会提供公益性医疗服务的公立医院能否像经济领域中的其他机构组织一样进行混合所有制改制？二是如有混合所有制改制的需求，该如何“混”？

4.1 公立医院产权的先天模糊性决定了难以实行混合

公立医院的公有产权具有天然的模糊性，在实施混合所有制的过程中，缺乏对公立医院产权进行公平合理定价的操作政策，缺乏相关法律法规对产权评估行为的规范和约束，从而导致混合所有制医院国有资产的有效保护成为待解难题。

4.2 私人资本的投资、经营目标和公立医院的功能定位不兼容

政府在医疗领域的责任是举办公立医院，并且举办公立医院是为了保障基本医疗服务的提供，满足群众基本的医疗服务需求，因此公立医院天生就具有非营利性。私人资本进入医疗领域的主要目的是通过满足多层次差异化服务需求获取合理投资回报。因此，由于政府和社会资本两个办医主体举办医院的目标不一致，就决定了政府不能与社会资本合作举办混合所有制医院。同时，考虑到对共有产权和公众利益的保护，公立医院实施混合所有制改制应当慎行。这也就是为什么国际上公立医院的公私合作通常采用产权归属清晰的PPP模式，旨在保护公有产权不受侵害的同时又能让社会资本获取合理回报。

4.3 混合所有制实际上是医改的中间产物

从公立医院的角度来看，实行混合所有制的主要动机是突破现有体制机制对公立医院人事薪酬、药品设备采购、投融资等的行政干预，在人、财、物上获得更大的自主权。而社会资本参与公立医院改制则主要是缺少医务技术人员和医院管理能力。想要进入医疗行业，人力资源是关键，没有医务人员再雄厚的资本也很难在医疗行业立足。由于人和管理技术的限制，决定了任何试图成功转行进入医疗行业的资本不得不经历一个孵化的过程。因此，混合所有制改制路径实际上是医改的中间产物。公立医院受限于各类人、财、物和投融资管理制度的限制无法按自身规划发展，而拥有资金的私人资本，由于人员编制、职业发展等限制无法站在同一起跑线上和公立医院展开人才资源竞争。如果医护人员自由执业的问题得到解决，社会资本也不愿意借助混合所有制这种“寄人篱下”的模式来发展。

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Thoughts on mixed ownership reform of public hospital in China

MING Minxin, JIANG Mengxi, ZHAO Liang
Chinese Hospitals. -2016,20(11):38-40

public hospital, mixed ownership, social capital investing in medical industry

Abstract: Within the climate of encouraging social capital to get involved in public hospital reform, mixed-ownership reforms of public hospitals have been carried out in different municipalities. Based on a mixed ownership reform of hospital H and the analysis of challenges emerging from the reform process, this paper found that mixed ownership reform enables hospital to break various constraints applying to public hospital and gain more autonomies with respect to personnel, finance and assets. Local government treated mixed ownership as a tool of attracting capital and bringing in innovative management mechanism, as well as a way to increase medical resource and develop health service industry. Social capital regards mixed ownership as an incubator for it to enter into medical industry. However, government's responsibility and public hospital's duty to demonstrate public welfare are incompatible with the profit-seeking goal of social capital investment. This paper thus suggests that government be extremely cautious to set up mixed ownership hospital with social capitals.

2016-07-10](责任编辑 鲍文琦)

①国家卫生计生委医院管理研究所，100083 北京市海淀区学院路甲38号

②国家卫生计生委卫生发展研究中心，100191 北京市海淀区学院路38号

③中国医院协会民营医院管理分会，100055 北京市西城区南滨河路31号

赵 亮：中国医院协会民营医院管理分会副秘书长、助理研究员

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