中国的减贫行动与人权进步

文｜李云龙

中国的减贫行动与人权进步

文｜李云龙

改革开放30多年来，中国已有7亿多农村贫困人口摆脱贫困，成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。减贫行动是中国人权事业进步的最显著标志。

2016年10月17日，国务院新闻办公室发表《中国减贫行动与人权进步》白皮书，高度评价了农村扶贫开发对中国人权事业的贡献。白皮书指出，中国农村扶贫开发既包括农村农业基础设施建设，提高贫困人口收入水平，也包括提供社会保障和卫生、教育、文化等公共服务。这些扶贫措施在全面保障贫困人口的经济、社会、文化权利的同时，也为进一步保障其他人权创造了条件。

改革开放30多年来，中国已有7亿多农村贫困人口摆脱贫困，成为世界上减贫人口最多的国家，也是世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。减贫行动是中国人权事业进步的最显著标志。

中国对全球减贫的贡献率超过70%

多年来，中国党和政府勇于探索，勇于实践，积累了通过减贫促进人权事业发展的成功经验，走出了一条具有中国特色的农村扶贫开发道路。

第一，坚持立足基本国情，充分发挥制度优势。中国发挥政治优势和制度优势，通过“党的领导、政府主导、社会参与”的工作机制，形成跨地区、跨部门、跨行业、全社会共同参与多元主体的社会扶贫体系。

第二，坚持加快发展经济，扎实推进减贫事业，以发展经济促进减贫，把扶贫开发作为经济社会发展规划的主要内容，实现扶贫减贫规划、国家经济社会发展规划与国家人权行动计划有机联动。

第三，坚持多种形式减贫，注重提高实际效果。把发展作为解决贫困的根本途径，坚持开发式扶贫方针，注重扶贫先扶智，增强贫困人口的自我发展能力。

第四，坚持社会公平公正，努力实现成果共享和共同富裕。

《中国减贫行动与人权进步》充分肯定了中国农村扶贫开发对国际减贫事业的重大贡献。中国极端贫困人口比例从1990年的61%，下降到2002年的30%以下，率先实现比例减半，2014年又下降到4.2%，中国对全球减贫的贡献率超过70%。

与此同时，中国也一直致力于积极支持和帮助广大发展中国家消除贫困。60多年来，中国共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币援助，派遣60多万援助人员，先后7次宣布无条件免除重债国和最不发达国家到期未还的政府间无息贷款债务，向69个国家提供医疗援助，为120多个发展中国家落实千年发展目标提供了帮助。

此后，中国还将继续履行与自身发展阶段和发展水平相适应的国际义务，通过对外援助、项目合作、技术扩散、智库交流等多种形式，加强与发展中国家和国际机构在减贫与人权领域的交流合作，共享先进理念和经验，推动世界减贫和国际人权事业健康发展。

减贫就是保障人权

减缓和消除贫困是国际社会的共同目标，也是联合国千年发展计划和《2030年可持续发展议程》的主要目标。中国一直是国际减贫行动的积极参加者，长期把农村扶贫开发作为最主要的减贫行动，至今已使7亿多农村贫困人口摆脱贫困，极大地促进了中国人权发展。

贫困侵犯了国际人权文书宣布的一些基本人权，如免于饥饿的权利和享受适当生活水准的权利等，恶化了人的生存状况，缩短了人的生存时间，阻碍了基础性人权—生命权的实现，是对人权的直接剥夺。

贫困剥夺了人的基本权利，使人类基本需要无法得到满足，也剥夺了人应有的价值，贬低了人类尊严，限制了人的自由，排斥了穷人的政治参与，全面阻碍了人权的实现。

在贫困状态下，人权很难得到保障。消除贫困，让每个人都有饭吃，有衣穿，有房住，有学上，是应优先解决的人权问题。减缓和消除贫困本身就是人权保障的重要内容，同时也是实现其他人权的前提和条件，具有重要的人权意义。

农村扶贫开发提升了中国人权保障水平

扶贫开发是中国最主要的减贫行动。

海南屯昌村民开展扶贫培训

中国贫困人口主要分布在农村。改革开放前，中国农村经济极度落后，贫困人口规模庞大，农村的贫困状态触目惊心。当时，农村居民的人均热量摄入量低于2100大卡/日的水平，以营养标准来衡量，40%-50%的农村人口都处于生存贫困状态。尽管20世纪80年代初进行的农村家庭联产承包责任制改革极大地推动了农业发展，总体上改善了农村贫困状况，但仍有相当大一部分地区处于极贫状态。

为了解决这些地区的贫困问题，中国政府从1986年起确立了开发式扶贫方针，成立专门的扶贫机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，在全国范围内开展有计划、有组织的大规模扶贫行动，旨在通过帮助贫困地区的经济社会发展来解决贫困问题。

经过多年努力，中国农村贫困地区的落后面貌显著改变，贫困状态大幅缓解。首先表现在农村贫困人口的大量减少。按照现行农村扶贫标准，1978年农村贫困人口达77039万人，贫困发生率为95.7%，2015年减少到了5575万人，已使7亿多农村人口摆脱了贫困。同时，农村扶贫标准也在不断提高。1986年，中国政府有关部门把农村人均纯收入206元确定为贫困标准。这个标准是在对6.7万户农村居民家庭消费支出调查的基础上计算得出的，是能够维持基本生存的最低费用标准。之后，根据物价指数，贫困标准逐年调整。截至2014年，这一标准已调整为每人每年2800元。农村扶贫标准的提高速度，远远超过了物价上涨速度。扣除物价因素，现行扶贫标准代表的实际生活水平比30年前高了很多。经过政府和社会各界的多年努力，贫困地区生产生活条件有了明显改善，即使贫困地区最贫困的居民，也能保证不挨饿、不受冻，中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。

在此基础上，2011年中共中央国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，提出了更高的扶贫要求：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”

为了实现这个目标，该《纲要》大大扩充了扶贫内容，扩大了扶贫工作范围，除改善农田基础设施、构建特色支柱产业体系、改善贫困地区交通条件、改造农村危房等传统项目外，还首次把普及高中阶段教育、提供均等的公共文化、公共卫生和基本医疗服务、新型农村合作医疗覆盖全部贫困人口、完善农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度、实现新型农村社会养老保险制度全覆盖等内容列入扶贫范围。这些扶贫目标已经远远超出了简单的生存和温饱问题的范畴。

精准扶贫有效帮助贫困人口摆脱贫困

30多年来，中国一直实行开发式扶贫。开发式扶贫的重点在于改善贫困地区的生产条件，促进贫困地区经济发展。中国划定592个国家重点扶持贫困县，以县为单位推进扶贫事业。在2011年又进一步把自然条件恶劣、经济社会发展严重落后的14个集中连片特困地区作为扶贫开发的主战场，投入巨额资金，建设交通、水利、电力、生态环境等基础设施，发展适合当地特点的产业。

开发式扶贫战略取得了巨大成功。由于大量兴建交通（包括乡村道路）、人畜饮水和电力等基础设施，农村贫困地区生产生活条件发生很大变化。贫困地区经济快速发展，各地特色优势产业纷纷建立，教育、医疗、文化等社会事业全面发展，生态恶化趋势得到初步遏制，农村居民贫困状况有了重大变化。

但是，随着贫困地区基础设施的不断完善和经济的持续发展，农村贫困人口大量减少，开发式扶贫的效率开始降低，大水漫灌式扶贫开发的局限性日益显现出来。尽管国家持续投入大量扶贫资金，但取得的效果却并不十分理想。多年来，扶贫工作始终存在着贫困人口底数不清、针对性不强以及扶贫指向不准的问题。一些真正贫困的居民没有得到帮扶或者帮扶力度不够，不少宝贵的扶贫资源流向非贫困人口。

为了提高扶贫效率，帮助贫困居民早日脱贫，中国政府提出精准扶贫的概念，实现了扶贫战略的重大转变。精准扶贫要求对贫困户和贫困村进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，实现扶贫到村到户。要将贫困户和贫困村准确地识别出来，根据每个贫困户贫困村的具体情况，制定特别的和有针对性的帮扶计划，调动各种资源加以扶持。利用干部驻村工作制度，保障每个贫困村都有驻村帮扶工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。中国国家主席习近平指出，“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。要坚持因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，区别不同情况，做到对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。”

精准扶贫意味着中国扶贫战略的深刻变化，对进一步保障生存权和发展权有重要意义。这一战略解决了长期困扰扶贫工作顺利进行的贫困人口识别问题，增强了扶贫工作的针对性；改变了简单划一的帮扶方式，根据贫困对象的具体情况和特殊的致贫原因，为每个贫困户和贫困村制定不同的脱贫方案，投入不同的资源。同时，精准扶贫还要求对扶贫对象进行动态管理，实现扶贫对象有进有出。

脱贫攻坚消除中国农村绝对贫困

2015年11月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出到2020年农村贫困人口全部脱贫的目标，要求“采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。”

根据2014年底7000万贫困人口的不同情况，中国政府制定了有针对性的脱贫方案。首先，对于有劳动能力和生产技能的贫困人口，主要通过发展生产脱贫。政府支持贫困群众因地制宜地发展各种特色产业，推动他们走上经济内生增长、自主脱贫致富的可持续发展道路。其次，对于自然条件恶劣、生态系统脆弱、不具备生产生活条件的地区的贫困人口，由政府出资迁移到生产生活条件比较好的地方，实现易地搬迁脱贫。再次，对于有劳动能力的贫困人口，尤其是年轻贫困人口，通过提高他们的教育水平，通过职业培训和职业技能提升，帮助他们在第二和第三产业找到工作岗位，实现转移就业脱贫。最后，对失去劳动能力、无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的贫困人口，通过把他们全部纳入农村最低生活保障制度的办法来脱贫。

2020年脱贫攻坚目标实现以后，中国将全面消除绝对贫困现象，贫困地区农村居民也将逐渐走向小康。这是中国人权事业的重大阶段性成就。但是，这并不意味着扶贫任务的结束。由于中国还存在相当大的收入差距、地区差距以及城乡差距，相对贫困问题仍然会长期存在。2020年之后，中国政府扶贫的重点将转向解决相对贫困问题。

四川遂宁农民种植特色柠檬脱贫致富

中国政府全面主导农村扶贫开发

中国农村扶贫开发的一大特点是政府全面主导。政府的积极作为是中国减贫行动成效显著的主要原因。中国政府是扶贫开发的领导者、规划者和实施者，在扶贫开发中起着核心作用。

第一，政府统筹制订扶贫规划。实现共同富裕是中国社会发展的目标。从上个世纪80年代开始，中国就将减缓农村贫困纳入国家整体发展战略之中。1986 年制订的国民经济“七五”发展计划（1986-1990），专门编列了“老、少、边、穷（即革命老区、少数民族地区、边远地区、贫困地区）”的经济发展一章，要求这些地区因地制宜地发展经济。同时，国家对老、少、边、穷地区在资金方面实行扶持政策。此后，每个国民经济五年规划都把扶贫作为重要内容。同时，政府还制订专门的扶贫计划，如1994年的《国家八七扶贫攻坚计划》、2001年的《农村扶贫开发纲要（2001-2010）》、1996年的《1996-2000年全国科技扶贫规划纲要》、2005年的《扶持人口较少民族发展规划（2005-2010年）》和2011年的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等。

第二，建立扶贫开发领导机构。1986年5月，国务院决定成立贫困地区经济开发领导小组，任务是“组织调查研究；拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划；协调解决开发建设中的重要问题；督促、检查和总结交流经验”。1993年12月改称国务院扶贫开发领导小组。该领导小组及下属办公室，从中央政府层级负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的扶贫开发工作。相关省、自治区、直辖市和地（市）、县级政府也都成立了扶贫开发领导小组，设立了扶贫办公室，在乡政府中设置了扶贫专干，负责本地的扶贫开发工作。

第三，政府投入巨额资金进行扶贫开发。30多年来，随着国家财力的增强，政府安排的专项扶贫投入不断增加。1980-2000年的20年间，中央政府的扶贫投入总计1680多亿元人民币；到了2001-2010年，仅10年时间中央共投入财政扶贫资金就达到1440亿元（含以工代赈资金），并通过财政贴息引导了近千亿元扶贫贷款投入；“十二五”期间，中央财政专项扶贫资金从每年272亿元增长到467.45亿元；2015年中央预算内投资在贫困地区的投入超过1500亿元，约占全年中央预算内投资总规模的1/3。

“十三五”时期中国政府的扶贫投入还将进一步增加。中国政府决定为脱贫攻坚提供充足财政支持，根据脱贫攻坚任务确定政府扶贫投入规模，务必保证脱贫攻坚需要。中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度，实现专项扶贫资金规模的较大幅度增长，一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜。

李云龙 中央党校国际战略研究院教授