地方为什么要发债？

李华芳

目前中国地方政府可以通过三种不同的方式发行地方债券，由中央统一发行、由财政部代为发行，以及自主发行。地方对债务的负责任程度依次递增，中央统一发行的，自然是中央承担责任；由财政部代为发行的，虽然理论上债务由财政部先偿付然后地方政府再还给财政部，但实际上地方政府可能延迟偿付，甚至让财政部兜底；而由地方政府自主发行，由于实际存在的软预算约束的问题，地方政府无法破产，最终还是会由中央财政兜底。如此一来，地方政府的发债行为恐怕是扭曲的。

地方政府自主发债的确可能部分“硬化”软预算约束，但也可能加剧地方发展失衡的问题。但在讨论平衡和取舍之前，也许应该回到源头问一问，地方为什么要发债？

对地方政府而言，发债主要有两个方面的考虑，一个是“稳定”，一个是“发展”。稳定与提供公共服务相关，尤其是基本服务，例如水电，例如基础教育。试想一下，如果地方政府连小学老师的工资都发不出来了，老师罢工，这会对地方行政机关造成巨大的压力。这种情况下，地方举债主要目的在于填空缺，维持一个稳定的社会秩序。

但地方举债如果仅仅局限在填补空缺，注定是不可持续的。所以地方发债还有一个重要的目的是“发展”经济。这个思路和企业经营类似，如果企业暂时陷入困境，举债继续生产拓展市场，然后期待市场好转、产品畅销，企业获利之后不仅偿还债务，还能有余钱继续发展。对地方经济发展而言，情况也类似。如果地方政府举债之后，不能用于发展经济的目的，市场也会通过债券利率惩罚这种偏离发展目的的行为。

当然由于地方债的期限通常比较长，可能跨越地方行政长官的任期。如果地方领导人预期任期内能够通过举债发展经济从而获得晋升，地方领导人就会有很强的动机举债，因为不管地方债的后果如何，都会由继任者处理。这种情况下，对地方自行发债而言，不仅要考虑其对地方发展不平衡的影响，还需要考虑对同一个地方短期和长期发展的影响。也就是说，一旦地方领导人的举债动机可能被扭曲，短期内可能有利于地方经济发展的举措，从长期来看反而是有害发展的。

这个还需要和“稳定”与“发展”的关系结合起来考虑。如果地方举债是为了应对短期的“稳定”压力，那么无助于长期的“发展”。如果地方举债是为了短期的“发展”，则有可能有利于长期的经济发展，例如在基础设施上的投资；也有可能导致资源错误配置，不利长期的经济发展，例如引入重工业但损害当地环境，长期需要更多钱用于治理环境以及承担由环境引发的公众健康问题。理解地方的发债动机，有助于我们理清围绕地方债的其他问题。

作者为本刊特约学术编辑