谈高速公路项目的用地管理★

曹孙祥 许智慧 顾佳宇

(南京理工大学泰州科技学院土木工程学院，江苏 泰州 225300)



谈高速公路项目的用地管理★

曹孙祥 许智慧 顾佳宇

(南京理工大学泰州科技学院土木工程学院，江苏 泰州 225300)

总结了高速公路项目的用地类别，调查分析了高速公路项目用地管理的现状，并从组建用地管理团队、评估土地使用成本、节约用地等方面，提出了高速公路项目用地管理的措施。

高速公路，用地类型，用地管理，节地措施

0 引言

工程项目建设用地管理是政府公共管理的一项重要职能，同时也是工程项目建设单位的一项重要管理内容。高速公路是我国经济和社会发展的重要基础设施，其建设需占用大量的土地资源。以六车道的路基宽度32 m计算，每千米占地约在100亩以上，到2020年全国高速公路总里程将达到 8.5 万km，高速公路占用的土地规模将超过80万亩，占国土面积的0.05%。因此如何有效对高速公路项目的用地进行管理，不仅是高速公路建设的一个重要课题，也是土地资源管理的一个重要课题。

1 高速公路项目的用地类型

高速公路项目是线性工程项目，通常跨越多个行政区域，用地方式主要为线路、服务站的永久性用地，施工中的临时用地、道路安全限制用地和运营维护用地。

1.1 永久性用地

高速公路项目的线路工程、服务站工程都需要永久占用地表的土地。根据我国的土地管理制度，永久性用地需要取得建设用地使用权。如果高速公路占用农村集体的土地，则需要通过土地征收程序，支付用地补偿后取得建设用地使用权。

1.2 临时用地

在高速公路项目建设过程中，由于施工需要临时作业面和物资中转等，存在取土场、弃土场、物资中转站、施工便道和施工辅助设施等多种临时用地。临时用地不需要进行土地征收，只需要与土地权利人签订临时用地合同，约定用地期限和用地费用。施工完成后需要对临时用地进行地貌恢复和土地复垦。

1.3 道路安全限制用地

为了保障高速公路的安全运营，除线路占地外，高速公路两侧还需设立一定宽度的安全限制区，该区域实际上已经限制了土地权利人对该土地的继续利用，因此也需要由建设单位通过永久性用地的方式来获取。

1.4 运营维护用地

高速公路在运营维护期间，由于道路维护或紧急抢修等原因，可能会继续使用施工便道或临时使用土地权利人的土地，如是紧急抢修，土地权利人应给予道路通行的便利，但高速公路项目的运营单位也应支付用地补偿。

2 高速公路项目用地管理的现状

目前，高速公路项目建设用地管理主要是从政府部门的角度实施的，即从政府相关部门对工程项目建设用地的规模、指标、用途和合法取得等方面进行规范和控制。如2011年住房和城乡建设部、交通运输部和国土资源部联合发布了《公路工程项目建设用地指标》，对高速公路项目的建设用地规模进行了限制。但这只能对高速公路的设计占地范围进行限制，对项目建设过程中的实际用地行为无法进行规范。

长期以来，我国的高速公路建设项目存在“重建设，轻节约”的用地倾向，缺乏对土地资源和生态环境的必要保护，没有做到集约和节约用地。具体表现如下：

1)在高速公路设计过程中，用地标准超出实际交通需求量，导致用地规模的增加。2)线路设计优化时，只注重施工难度和投资等效益指标，导致大量的优质耕地被占用，不利于我国耕地资源的保护。3)施工过程中施工单位用地行为不规范，如缺少必要的取土方案，将大量适于耕种的表层熟土用作路基填土；临时占地超出约定范围，不注重施工中土地环境的保护，造成土地污染等。

通过对部分参与高速公路项目建设的施工单位进行调查发现，作为高速公路项目的直接用地单位，施工方在项目用地中处于消极管理状态。

1)通过对问卷的统计分析发现，极少数(约5%)的施工企业全程参与征地，30%左右的企业部分参与，而65%的企业未参与征地过程，具体见表1和图1。

表1 施工企业参与征地情况统计表

这说明在传统的项目管理体制中，施工用地一般由业主提供给施工单位，施工单位并不会积极参与业主获取建设用地的过程；但在施工过程中，受征地补偿、环境破坏等因素的影响，企业用地过程中与当地民众发生冲突是常见的事情(见表2和图2)，影响了施工进度。

表2 施工企业发生用地纠纷情况统计表

2)在环境保护方面，统计显示大部分施工企业没有在实际施工中采取节地措施，具体见表3和图3，表明“节地”政策的推行存在一定的障碍。

表3 施工企业节地措施采用情况统计表

分类情况未采取节地措施采取节地措施企业数量4318

综上可以看出，高速公路项目的主要参与方如施工单位没有主动实施用地管理，使得项目用地问题给项目目标的实现带来阻碍。

3 高速公路项目用地管理措施

在实际工程中，工程项目的用地合法并不能保证项目的顺利进行，建设用地的权利人经常因为征地补偿问题、建设活动造成的生态环境破坏问题阻工，或造成群体性事件。因此，工程项目的参与方业主、监理和承包商应该对工程项目的用地实施主动管理，主要是以业主和承包商为核心，监理为辅助，建立三方合作机制，采取一系列管理措施，获取土地权利人对工程项目的信任和支持，从而减少工程项目的用地冲突，保障工程项目顺利进行。

3.1 组建三方合作的用地管理团队

业主作为用地管理的主要责任方，负责用地管理工作的规划和控制，同时负责与高速公路沿线地方政府部门接洽，明确建设用地手续的报批程序和资料要求；洽谈征地补偿事宜，落实补偿平衡机制。

施工承包商作为项目的直接用地单位，在施工过程应负责临时用地和其他用地行为的规范性，主动与土地权利人进行接触，通过各种友好行为取得土地权利人的信任，与他们建立良好的互动关系，以减少施工中的阻工行为。

监理单位应配合业主和施工承包商做好用地管理的协调工作。

3.2 制定用地需求，评估项目土地使用成本

根据高速公路项目的建设进程，制定每个行政区域的用地需求计划，明确用地面积、用地范围、用地性质和起止时间等，并在此基础上进行土地情况调查，会同地方政府土地管理部门进行现场交桩、放线，以及地类调查、地面附着物等的统计和登记统计，为土地使用成本的评估奠定基础。

永久性用地一般根据当地土地的补偿标准来评估土地的使用成本；临时用地则主要根据临时用地合同来规定；其他用地形式通常需要与土地权利人商定补偿标准。

项目参与方的用地管理团队需要关注征地补偿费用的落实，避免补偿纠纷带来阻工问题。

3.3 节约用地

土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，项目参与方实施用地管理的根本措施在于节约用地。可以从高速公路项目的设计和建设过程两方面进行节地考虑。

1)设计方面的节地措施。严格执行《公路工程项目建设用地指标》，根据实际交通需求进行线路设计。

道路选线时应综合高速公路项目的经济、社会、生态环境效益指标，避免占用大量优质耕地；避免穿越生态敏感区和生态保护区。

合理设计路基高度，减少土方工程量。如高速公路的横向通道、桥梁、涵洞的密度和净空高度会直接影响高速公路的路基高度，因此，这些构造物的间距和净空应设计合理，不能太密。

为了减少高速公路项目与其他道路或其他工程项目相遇时的用地关系问题，应合理确定被交道路或工程的跨越方式。由于土地的立体利用越来越突出，高速公路和其他工程项目相遇时的安全问题也越来越突出。不论采用上跨方式还是下穿方式，都不得损害该土地上的原有用益物权。

2)建设过程中的节地措施。施工前应进行施工平面布置图的优化，尽量采用荒地和废弃的空地，最大限度地减少对周边绿化区域的破坏，采取环保措施防止对土壤造成污染。

当进行土方工程时，要设计好土方作业方案，进行挖填平衡计算，避免过多的土地扰动。

施工承包商应提升企业的安全文明施工水平，实施标准化管理，临时设施的占地面积应按用地指标的最低面积来设计。

施工中产生的有毒物质，需要及时采取处理措施，不得就地掩埋。尽可能地把土地恢复成之前的样貌。

4 结语

高速公路建设必然占用大量的土地资源，除了政府部门对于高速公路项目建设用地的行政管理，高速公路项目的参与方即业主、施工承包商和监理也应主动实施用地管理，以保证项目目标的顺利实现。由于我国人均土地资源非常紧缺，节地必将成为约束高速公路项目建设的限制条件。

[1] 赵新生.高速公路建设工程节约用地研究[D].北京：中国地质大学，2009.

[2] 黄锦秋.高速公路设计与土地集约节约利用关系的研究[D].西安：长安大学，2011.

[3] 李 霞.高速公路节地关键技术及节地效果综合评价[D].西安：长安大学,2013.

Discussion on highway project land use administration★

Cao Sunxiang Xu Zhihui Gu Jiayu

(CollegeofCivilEngineering,TaizhouCollegeofScience&Technology,NanjingUniversityofTechnology,Taizhou225300,China)

The paper summarizes highway project land use types, investigates and analyzes highway project land use administration status, and finally puts forward highway project land use administration measures from aspects of organizing land use administration group, evaluating gland use cost and saving land use.

highway, land use types, land use administration, land saving measures

1009-6825(2016)16-0240-02

2016-03-24★:江苏省2015年大学生创新创业训练计划项目成果(项目编号：201513842019X)

曹孙祥(1995- )，男，在读本科生

F301.2

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