我国保健品行业的安全规制失灵问题研究

潘路路



我国保健品行业的安全规制失灵问题研究

潘路路

一、引言

(一)研究背景

随着社会进步和经济发展，人们对自身的健康越来越关注。保健食品的销售额每年以10%以上的速度增长，被称作是全球的朝阳产业[1]。中国保健品产业虽然起步晚，但发展快，更是有一股初生牛犊不怕虎的劲头。虽仍面临诸多挑战，但是，伴随着中国“老龄化社会”的到来，和人们可支配收入的增加，以及人们自我保健意识的提升，中国保健品产业的发展具有广阔的市场空间。

然而可悲的是,一个本该蓬勃发展的行业,在中国却陷入了普遍的消费者信任危机中。中国保健品市场一直以来不断涌出各种各样的问题和危机事件,制假售假、假冒文号、掺入药物、夸大功效等众多问题屡见不鲜。虽然我国相关监管机构的监管力度也在不断加大，但保健品行业的诸多问题仍屡见不鲜。

(二)研究意义

我国保健品行业的乱象充分暴露了我国保健品行业法律体系的不完善和规制的失灵。一方面，保健品行业的乱象不但严重危害了我国消费者的健康和生活品质，另一方面，保健品行业的信任危机也会抑制这一本该蕴含巨大发展前景的朝阳行业的发展，于国于民均是一大损失。因此，本文从政府规制的角度入手，分析规制失灵产生的原因，在此基础上提出相应的政策建议，希望能对我国保健品行业的发展做出一点理论上的贡献。

二、我国保健品行业的安全规制现状及问题

(一)规制机构的现状及问题

2003年以来，保健品规制部门发生了多次变动。在这一过程中，许多基层部门都没能做好与时俱进的职能调整，产生了一些列诸如职能重叠导致的规制资源浪费问题。从规制的具体层面来看，目前保健品市场实行的是“谁发证谁规制”，质量问题、广告问题、冒用批准文号问题分别归属于卫生、工商、食品药品监督管理局等不同部门规制。“马路警察各管一段”的规制执法方式是各个规制部门执法不清，责任不明的前奏，为知法犯法的黑心商家提供了法律上的空隙[2]。

(二)行业立法现状及存在的问题

由于我国保健食品行业起步较晚，法规制度还不够完善，虽然新的《食品安全法》已经于2010年10月1日正式实行，但本应在2009年《食品安全法》这一行业基本法出台后就应相应出台的行业配套的法律法规《保健食品监督管理条例》几经波折，仍未能出台，致使有关产品注册审批、生产许可证的发放、生产现场核查和检验机构认定等方面领域尚无具体法规可依。

(三)被规制的对象的现状及存在的问题

虽然我国的保健品行业发展潜力巨大，增长速度快，但也存在着诸多问题。我国保健食品批准的产品数量多，同质性强，数量众多的中小企业生产十分松散，生产和流通领域都十分混乱，为规制执法造成了难度，而且产品种类较少，缺乏创新力，无法满足我国消费者的多元化需求[3]。

三、我国保健品行业安全规制失灵问题的原因分析

(一)保健品本质属性中的信息不对称导致的市场失灵

保健品是一种特殊的食品，保健品的自身属性决定了它天然是一种信息不对称的商品，即产品质量是不能通过观察得到的，消费者也很难自己验证的。这意味着，政府的规制是必须的。根据规制经济学理论。对于这种质量不能验证的食品，规制者必须为企业创造供应高质量产品的激励，同时又保持规制的好处。而且根据基本的经济学理论，解决信息不对称的手段主要有两种，一种是信息甄别，一种是信息传递。在具体的规制安排中，可以灵活运用此两种手段的各种形式。由此分析可知，当前保健品行业的乱象与该类产品的商品属性有关，也说明了政府规制的问题正是出在了解决信息不对称问题的机制上了。

(二)企业的违法收益大于违法成本

目前市场的现状是企业、政府、消费者三者博弈的结果。虽然保健品行业的违法违规行为的主体是企业，但根据经济学的理性人假设，企业的最终决策是根据成本效益分析做出的里利益最大化的最优选择，企业之所以选择违法违规经营，应当是因为违法收益要大于违法成本。企业的违法成本来自于政府关于企业违法经营的处罚力度和法律规定。企业的违法收益来自于政府对于保健品流通过程和销售过程的规制力度，也就是说如果政府存在规制的空白和缺位，必然给违法产品的流通和生存留下了空间，这就是企业违法收益的保证。保健品行业的乱象说明，违法成本相对小，即政府惩罚力度弱，违法违规行为才会屡禁不止，违法企业也会一而再再而三的违法；而违法收益则相对较大，即政府的规制缺失且薄弱，给违法行为提供了滋生的空间，违法行为只会日益猖獗。这两种作用加总到一块儿，就会使合法合规经营的企业经营困难，从此造成保健品行业“劣币驱逐良币”的现象，那我国的朝阳产业只能日益萎缩了。

四、结论及政策建议

(一)结论

经过上述分析，笔者认为目前保健品行业市场的现状是企业、政府、消费者三者博弈的结果，而非单纯的企业道德素质底下，缺乏社会责任感。虽然保健品行业的违法违规行为的主体是企业，但根据经济学的理性人假设，企业的最终决策是根据成本效益分析做出的里利益最大化的最优选择，企业之所以选择违法违规经营，应当是因为违法收益要大于违法成本。在企业决策中十分重要的违法成本是由政府的规制决定的，而且政府的有关决策也会在一定程度上影响企业的违规收益。因此从当前保健品行业的市场乱象得出了政府规制失灵的结论，并从政府规制的角度出发，根据规制经济学的原理分析了当前保健品行业安全规制失灵的经济学原因，并据此提出以下几点政策建议。

(二)政策建议

1、建立健全法律法规体系

没有规矩不成方圆，保健品行业的规制正是这样。在新的《食品安全法》颁布之后，大的方向有了，但是各个具体行业的规制机构执法时更需要一系列的配套法规来落实，尤其是关乎行业命运的纲领性文件——《保健食品监督管理条例》，希望国务院早日颁布实施。

2、建立高效的规制责任体系，避免多头规制

目前，保健食品的监督管理工作，主要是一方牵头，多方协管，这种方式固然使得权力很好的被分散制衡，但也同时导致了由于多头规制而产生的弊端。所以，我国的保健食品行业的规制责任体系亟待“规制”。

3、建立科学的保健品评估标准体系

业内专家认为，我国保健食品原料管理亟待标准化，而且关于保健品的原料信息等应由政府规制机构公布保健食品国家官方查询网站和普及查询方法[4]。还可以利用二维码这一高效率、低成本的技术可以快速高效地收集信息，建立食品从产地到餐桌的“履历”，实现生鲜食品全环节、全链条、全覆盖的信息可追溯平台[5]。

4、加强对消费者的引导，普及营养学教育

规制机构应加强引导，积极推行营养学方面的普及教育，并积极扶持第三方中立的鉴定机构，提高消费者的维权意识和能力，真正为消费者提供可以维权的机构。(作者单位：辽宁大学)

[1]中国报告大厅.2014年中国保健品行业分析报告[EB/01]http://www.chinabgao.com/k/baojianpin/13263html，2014.10.10.

[2]邢正.我国保健品行业现状及发展对策研究[D].硕士学位论文，沈阳药科大学，2006.

[3]朱峰.膳食营养保健品行业研究[D].硕士学位论文，西南财经大学，2014.

[4]邵南青.保健品监管问题研究[J].现代商贸工业，2011(24)：396.

[5]赵燕.构建“互联网+”时代食品安全监管新模式,2015(10):180-182.

潘路路(1991-)，女，汉族，黑龙江哈尔滨人，国民经济学，硕士研究生在读，辽宁大学。