环保PPP项目：基于契约精神、政府监管、公众参与的多维解构

◎王雪原 王家苗 王芳

环保PPP项目：基于契约精神、政府监管、公众参与的多维解构

◎王雪原 王家苗 王芳

基于社会公众对于环境治理公共需求的不断增加，经济体制改革和政府职能转变不断推进，环保PPP项目顺势发展，但是现阶段环保PPP项目面临很多挑战，归其原因是契约精神的缺失，监管的不到位以及社会公共参与机制不健全，本文将基于契约精神、政府监管和公众参与对环保PPP项目进行多维解构，为环保PPP项目的进一步发展提供参考。

社会公众是公共服务的需求者和使用者，对公共服务质量、类型

和数量具有表达权和知情权。“十三五”时期是全面建成小康社会的决定性阶段，随着党的第一个百年奋斗目标的实现，生态文明建设取得了巨大的进步，社会公众的环保意识不断提高，同时对于环境治理的公共需求也不断地发展。但是政府相对匮乏的行政资源以及有限的地方政府财政能力已经不能满足社会公众对于环境治理公共服务的数量和质量的要求，因此顺应经济体制改革和转变政府职能的发展方向，在环境治理领域引入PPP模式，推动政府与社会资本合作，将有利于提高环境治理效率，满足社会公众对于环境治理的公共需求。

当前环保PPP项目的机遇和挑战

当前随着我国市场化改革的不断深入以及国家出台的鼓励政府与社会资本合作的相关法律法规的不断完善，在环境保护领域推进政府与社会资本合作，既环保PPP项目正开展的如火如荼。

当然机遇往往与挑战并存，在现阶段我国关于PPP法律法规尚不健全，政府缺乏契约精神的情况下，环保PPP项目也面临着极大地挑战。据全国工商联环境商会关于《关于环境基础设施项目违约情况的调研》以及2016年两会中商会《关于进一步完善环保领域PPP项目支付机制的提案》，环保PPP项目存在以下三大问题：一是财政预算不足或地方财政困难，地方政府支付意愿不足；二是环境服务费不能按时足额收取，收费标准未得到及时调整；三是部分地方政府缺乏契约精神。

契约精神在环保PPP项目全生命周期阶段的嵌入

契约自由精神在环保PPP项目中的嵌入。契约自由最早起源于罗马法，是合同法的核心与精髓，是市场经济的主旋律。环保PPP项目本质是政府与社会资本的长期合作伙伴关系，需要要遵循契约自由精神，政府也不例外。在环保PPP项目引入时应当依照公开、公平、公正的原则，引入招标、投标、竞争性磋商等竞争机制，扩大缔约方范围，并且要打击低价恶性竞争等不正当竞争行为，以净化契约自由环境，保障政府能够选择最专业最利于实现物有所值的环境治理企业参与到PPP项目中。

契约正义精神在环保PPP项目中的嵌入。在环保PPP项目合同中，契约正义精神体现为政府与社会资本的权利义务分配公平以及风险分配给最有利于掌控风险的一方，从而实现物有所值目标。在环保PPP项目中体现契约正义，首先应当构建一套公正的程序机制，确保在项目合同的制定和修改中公共利益的实现，公私部门的权利义务分配公平。其次，应当保障社会资本的利益，英国在20世纪70年代就提出了解决私人部门参与公共服务准入标准问题的莱利原则，其中一个核心思想便是，“公共服务中保证私营部门的成本效益”。

契约严守精神在环保PPP项目中的嵌入。生效的合同等于有效法律。契约严守是契约精神的灵魂，是社会诚信体系的基石，是契约自由和契约正义的保障。在现实中，不仅存在因政府方相关变化使得合同不能按约履行，而且因环保PPP项目普遍营利性不高甚至无营利，大都靠政府补贴，如果政府缺少契约严守精神，拖延支付服务费用，甚至不支付，那么社会资本就会没有动力去提供高质量服务。

以担保国家理论为基础的环保PPP项目的监管机制

“担保国家”理念是由德国学术界提出来的，正如德国学者Eifert所言：“担保国家是以国家持续承担公益责任为主要特征，但国家不再亲自执行任务。尽管如此，一方面，担保国家积极促成社会的发展；另一方面，仍然恪守社会法治国的原则，而富有对社会现状与发展的最后责任。因此环保PPP项目中，虽然国家不在作为环境服务的生产者但是国家仍然保留在项目实施中维护公共利益的最终责任，这种责任的履行主要表现为制定PPP项目规则和框架的义务，并对社会资本实施一定的监督和管制。

环保PPP项目公众参与机制

环保PPP项目是政府为社会公众提供环境公共服务的一种方式，在此过程中政府依然是履行公共服务职能，而社会公众是环境服务的直接消费者，环境服务的质量高低直接影响到社会公众的切身利益，当然有权利参与到环保PPP项目中。为保障环保PPP项目社会公众的参与权利，首先应当转变政府的观念，让政府认识到公共参与是公共项目决策的重要环节，能够使项目更好地反映民意，并且通过公众对于项目的监督，提升环境服务的质量；其次应当通过法律来保障环保PPP项目中公众的参与，明确参与主体、方式、程序、具体事项。最后，应当充分发挥科技进步的作用，发展多元化的公众参与模式，例如强化电子政务。

构建契约精神、政府监管、公众参与的协调机制

环保PPP项目合同是在项目整个生命周期阶段协调各方利益关系的最基本的依据，其中契约精神的嵌入使环保PPP项目合同体现了法的自由、正义价值，政府的监管有效克服了的社会资本的逐利性，实现了社会公共利益，公众的参与则保障了社会民主的实现。

公众参与机制的具体建构。环保PPP项目公众参与的主体应包括项目使用者、特定地域的居民、直接或间接经济利益相关者、项目相关领域专家四类。参与的方式主要有信息公开、信息反馈、决策参与、重点监督等方式。并且这种参与应当是一种全生命周期的参与，包括建设前期、建设期、运营移交期，在项目的建设前期，环保PPP项目选址周围的居民、相关环保领域的专家应当参与到决策过程中，对于项目的必要性、可行性等提出意见和建议，并且前期通过信息公开，允许利益相关者对项目进行客观的评价，发表言论；在建设期，社会公众参与主体应当积极行使自己的监督权，参与到服务质量检测工作中，对于政府和社会资本的履约情况进行检查，并提出自己的建议和意见；在运行移交期，应当及时对环境服务产品提供不到位、质量不合格、价格变动问题进行信息反馈。

政府监管机制的具体建构。构建环保PPP项目的宏观监管机制，一方面政府应当完善环保PPP项目的法律监管体系，制定环境服务的质量标准，并对提供环境服务的过程和结果进行监督；另一方面应当规范选择社会资本的准入程序和标准，防止社会资本之间的不正当竞争。

环保PPP项目的微观监管机制主要包括：环保PPP项目的服务价格监管，首先通过招投标选择社会资本，保障环境服务价格的公平合理，其次完善环境服务费收费政策，及时合理调整环境服务费收费标准。最后建立环境服务价格听证制度，对于价格调整应当进行听证；项目的服务质量监管，主要应加强项目实施机构、政府项目监管部门、社会公众和中介检测机构的合作机制，严格遵守国家的服务质量标准；项目的退出监管，环保PPP项目一般都是一种长期的合作项目，在退出时，为保障社会公共利益 ，监管机构需要对社会资本的经营资产进行检查、评估，决定哪些资产属于无偿转移，哪些资产需要补偿，以及如何确保项目的顺利移交，还要决定是否同意社会资本申请的合同延期。

环保PPP项目中对社会资本利益的尊重和保护

完善环保PPP项目的支付机制。目前由于政府部门缺乏契约精神，导致环境服务费得不到及时的支付，因此应当完善环保PPP项目的支付机制。首先对于公共环境服务的PPP项目费用，地方政府应将其归于年度地方财政预算列支管理，将PPP项目经费列支财政预算等相关材料的提供作为PPP合同签约的必要条件，做到财政预算及时有效。其次建立政府方PPP项目履约保证金制度，研究明确保证金数额和支付形式，通过政府提前预留并提供履约保证金的方式，保障合同的履行。

投资回报率的合理确定。环保PPP项目中社会资本最关注的就是自己的投资回报，因此确定合理的投资回报率有利于吸引社会资本的参与。在经济社会不断发展的背景下，投资回报率不是永久固定的而是动态变化着的，所以我们需要确定一定的原则，不断地调整投资回报率。首先，应以特定经济背景下市场的平均收益率水平为参考，但应略低于市场。其次，在确定项目的具体收益率时，应考虑私人企业投资该项目的资金来源以及私人部门对项目的技术和管理投入，将融资成本、技术和管理成本考虑在内。

价格机制的公平设定。为吸引私人部门参与PPP项目，定价水平必须足够覆盖投资者在项目中的初始投资成本且取得合理的收益率；同时由于环保PPP项目期限长，在此过程中，项目的运营成本和收益会受到很多风险因素的影响，为避免社会资本承担过高的风险，应设计一个合理的价格调整机制应对这些风险。

本文系2016年度华东政法大学研究生创新能力培养专项资金课题项目。
项目名称：城中村中小河流污染治理引入ppp模式相关法律问题的调查研究—以上海市闵行区部分污染河流治理为例。项目编号：2016—4—001
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华东政法大学）