基层人大代表选举中的政治参与态度分析

吕秀军

我国宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。通过这一根本制度的建设，广大人民群众积极投身其中，选出自己的代表，参加国家政治生活，行使自己的政治权利。作为这项制度关键环节的选举活动，既是公民政治参与的最基本方式，也是社会主义民主政治的基础，能够充分体现社会主义民主的本质。同时，选举法第一章第二条中规定：不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。因此，这一层面的选举活动，便成为衡量公民政治参与程度的重要标尺。

一、概念的厘清：代表选举与政治参与

（一）代表选举

作为一种政治现象，选举具有公共选择的行为特征，是一种具有公认规则的程序形式，简单地讲，就是公众从多数人中选择出少数人担任一定职务来管理公共事务。在《布莱克维尔政治学百科全书》中对选举给出了这样的解释：现代的“选举”（election）可以被定义为由某种程序的、司法的和具体的行为构成的一个整体，其主要目的是让被统治者任命统治者[1]。放眼全球，当下任何一个国家都不愿意被冠上独裁的帽子，此时能够或者容易体现民主政治因素的选举制度普遍地为各主权国家所采用，作为代议制的根基，选举制度在新的历史时期里不断发挥着本身应有的巨大作用并促使其向更加合理的方向迈进。我国也不例外，从原始的禅让民主到封建社会的“察举、荐举”，再到如今的社会主义选举，选举的形式和实质都发生了翻天覆地的变化，但其作为民主政治的防腐剂的作用一直未变，选举的实现路径也是向着光明与开阔的方向不断前进的。时下中国的社会现实，所面临政治体系的改革与政治生态的重构，需要逐渐地加强社会公平正义理念的重塑，并获得权力的合法性，最终得到民众的充分认可。因此，“加强国家控制、扩大人民政治参与的程度，构建新型政治文化，构成新世纪中国政治发展的主题。”[2]

（二）政治参与

谈到政治参与，虽然各种观点和学说对其理解和认识有所不同，但有一点是每个学说都必须承认的，即作为这一政治活动的主体的公民们都需要用合法的途径，试图影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程。其参与的方式也多数表现为投票、选举、接触 [3]。政治参与同时影响到合法性，因其以公民对于国家的政治认同为心理条件这一前提，对国家的认同在一定意义上来说就是对政治统治的承认，也就是对政治统治合法性的认可。回归现实，随着改革开放的逐步深化，公民政治觉悟和参政意识的持续提升，政治参与要求的扩大导致了对传统政治社会秩序构成挑战，传统的政治参与渠道已经不能满足社会政治参与的需求；作为普遍存在的社会政治现象，给予的关注和重视并未与客观的需要相吻合，合法参与的性质和形式并没有因为这种政治参与扩大的要求而发生相应的制度性改变。被动的参与方式依然无法从根本上向主动的积极参与转变，政治认同度不高，心理上的冷漠仍旧存在，将政治参与纳入到社会主义民主政治法治化的轨道并使之推动社会进步的任务仍需时日。

二、现实政治状况

（一）充满激情：选举机构的政治热忱

不同于国家和省市一级，《选举法》对基层人大代表选举作出了特殊的规定，即基层人大代表选举需要设立选举委员会来主持本级人民代表大会的选举活动，还要履行选区划分、选民登记、确定候选人、主持投票和公布当选代表名单等职责。由此可见，选举委员会作为选举机构在整个换届选举过程中扮演着重要的角色。纵观最近几次的基层人大代表换届选举，在当地选举委员会的指导下，选举机构充当活动的先锋队，表现出极高的积极性。以大庆市让胡路区为例，2011年的换届选举日，该区共设立了7个集中宣传点，出动了宣传车10台、制作宣传板180块、彩旗200面、条幅244条、设置换届选举咨询台16处、下发换届选举知识宣传单5万余份，9个秧歌队分布在各个宣传点，共有200余名工作人员直接参与了这项活动。又如，福州市鼓楼区在换届选举各阶段过程中，广泛动员辖区机关、企事业单位、商家结合选举的不同阶段，利用LED电子显示屏广泛宣传换届选举的相关内容，并经常深入辖区单位、居民家中，强化宣传，释疑解惑。由此可见，在换届选举活动中，作为活动的推手，选举组织机构都能够积极利用各种方式、借助各种手段进行宣传与推广。

（二）竞争选举：候选人的参选热情

“没有竞争的选举是不完整的选举”[4]。缺少竞争，选举也就失去了本身的味道，体现不出民主政治的本质。“民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来挑选领袖”[5]。从选举活动出现之始，竞争这一因素便孕育其中，并适时地推动选举逐渐走向公正公平。

回望中国社会，伴随着改革开放历史新时期的到来，选举活动也随之发生着深刻的变革，20世纪90年代初，作为国家文化代表首屈一指的北京大学18名学生候选人通过张贴大字报、进行辩论、回答提问、发表演讲等方式参与竞争，一名研究生以57%的得票率当选为海淀区人大代表。之后，颇具代表性的四川泸州的曾建余通过“请投我一票”竞争活动成功当选。21世纪的第一个换届之年，北京区县人大代表换届选举通过业主、学生、律师等数十位候选人的登台竞争，实现了换届选举活动“有史以来最热情澎湃、最惊心动魄的过程”。作为特区，深圳在经济领先的同时，市民的参政议政水平仍旧不甘落后。在上一次区级人大代表选举涌现出肖幼美、吴海宁、邹家健等十几位“自荐候选人”，并第一次出现了竞争海报，使深圳区级人大代表选举成为全国人民关注的焦点。在肖幼美第一个贴出竞选海报后，他们相继自荐参选，在人大代表选举中找到了政治参与的程序化途径。

竞争性选举现象的大量涌现，表现出公民政治参与意识的提高及政治发展中普通百姓朴素政治意愿的外化，经济体制变革的影响开始日益明显地在政治领域里显现出来，经济基础对上层建筑的根基性作用彰显，经济变革和政治变革逐渐融合，人民的民主诉求已和自己的利益联系起来，民主意识有了坚实的现实基础。

（三）漠不关心：多数选民的现实表现

与选举机构的热火朝天和候选人的积极竞争不同，有行使自己权利的选民对待选举的众多环节多数持一种淡漠、消极、不愿参与的态度。这一现象突出表现在两个群体之中，一是大学校区所在选区的选民，即主要指大学生群体。参与基层人大代表选举投票对于年满十八周岁并且拥有选举权的大学生来说是必要的，当下的大学生应该是具有选举资格的一个高素质、高层次、高使命感的群体，当然这也是应当的。身为未来社会的生力军和年轻力量，积极地参与政事活动，无论对于学生群体本身或是整个社会的政治民主化进程都是有益的。但现实的情况却和我们的期盼大相径庭，以大庆师范学院为例，作为一个普通本科院校，由于受学科设置和地域因素的限制，大庆师范学院的在校学生数量不大，截止到上一次换届选举选民登记统计时，拥有选民数8054人，选举日当天共参加投票选举的参选率据官方统计为97%。但许多学生嚷着“连选票什么样都没见过”，候选人是谁他们作为选民也一无所知，更有甚者直接抛出“关我嘛事，我去食堂”的漠不关心的言辞。另外，以一种戏谑的方式把候选人改为各路明星等情况也不少见，李连杰、刘德华、黄渤等明星的名字也不止一次地出现在选票上。二是农村选区的状况。受传统思想和村民自身文化水平影响，一直以来，农民的政治参与呈现一种被动式参与，大多表现为对选举和其他公共事务不闻不问，漠不关心。通过对大庆市辖区的部分农村村民进行问卷调查发现，43.42%的村民认为此次人大代表换届选举与自己无关，32.16%的认为随大流就好，12.47%的认为人大代表不能代表自己利益，为自己代言，4.2%的认为选人大代表就是选村干部。从数据中可以看出，在多数村民的印象中，人大代表选举无非是“上面定名单，下面划圈圈”，谁当代表与个人关系不大。另外，参与选举的随意性，无所谓、应付了事的心态与对不正当选举行为的漠视都是政治冷漠的具体体现。

三、问题出现的原因

这已然作为一种悖论客观地存在着，基层选举委员会及其参选者所营造出来的热火朝天场面与选民选举时的漠不关心形成了鲜明的对比，其选举在政治现实中的作用变得越来越弱，“人民代表人民选，选好代表为人民”的政治目的也会改变了初衷。其原因必定是多方面的：除了选民个人因素，利益机制的缺失、选举制度的缺陷、选举操作程序的不规范也在一定程度上挫伤了选民政治参与的积极性。此时，选民的参与，很大程度上需要行政力的强制推动，即需要花费大量行政成本促成。

（一）利益机制等内生性动力缺失的影响

基层代表选举在本质上可以被视为一次对政治、经济和社会资源分配方式的重新调整，其作为一个政治过程，“与经济过程一样，其基础是交易动机、交易行为”。对绝大多数选民来说，民主意识与利益密切程度相关，利益产生最大的民主意识。选举民主落到实处就是看能否代表选民利益。而当前基层人大代表的履职能力水平以及真正为民谋利的现实表现决定了选民在选举阶段的期望值不会太高，多数的选民都是抱着漠不关心和无所谓的心态来进行选举投票的。有的地方需要动员甚至给予物质利益才能保证足够的参选率。由于选举结果和自己利益没有必然关系，许多选民抱着“爱谁是谁”的态度。如果不能在选民和代表之间形成一种稳固的利益关系，选民参与选举的意识与行动就会大打折扣，有的甚至将参加选举当作一种负担而不愿参与。

（二）选举程序等政策性缺陷的影响

我们都知道，选举程序是否公正、合理，直接关系着公民选举权与被选举权的实现，关系着人大代表作用的发挥，关系着人民代表大会制度的优越性能否充分体现。作为一种政治游戏规则，选举人大代表的公正与否，在选举过程中的每一个步骤、每一个环节都应当及时得到监督和评价。如果选民在选举过程中的意见得不到反映，选举中出现的问题得不到解决，那么选举结果往往得不到选民的认同，甚至让选民产生非理性的逆反心理：认为凡是组织推荐的人全部当选，就认为选举是不民主的；反之，凡是组织推荐的人落选，选民或代表推荐的人当选，就认为选举是“民主”的。故而使得本应具有强烈民主诉求和较少功利性的高素质选民群体选举意识趋于淡漠。

（三）意识期望与选举文化负面性的影响

一般情况下，公民文化水平高低被认为是衡量民主能力的主要标准。也就是说，受教育程度越高，文化水平越高，民主意识越浓厚，如是公民参加选举积极程度就应该与其文化素质高低成正比。但通过统计调查发现，文化水平与政治态度的关系并不是多数人所预期的那样。在现实的基层人大代表选举中，高素质的选民群体如大学生、文化科研人员在许多场合下表现出的选举积极性要比所谓文化素质不高的选民群体如农民、工人低得多。这种情况的发生绝非偶然。大学生和科研人员文化素质和对社会现实的关注程度以及对社会深层次政治生态的认知，是出现冷漠心态的直接现实原因。而对民主政治的追求和对政治环境的期望与失望更是深层次原因所在。

四、改进的具体措施

新一轮的基层人大代表换届选举工作即将展开，在国家大力进行政治改革的当下，与百姓切身利益息息相关的政治资源面临着又一次的重新调整。如何改变以往选举中多数选民的冷漠状态，由动员式参与转变为主动参与，形成全民参与的政治和谐景象，推动民主政治建设健康发展，是摆在国家和公民面前的一个艰巨的任务。

（一）建立利益保障机制

“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”，追逐利益，是人类社会活动的普遍现象。人类的社会生活，从根本上讲就是为了获取和维护利益，一切合理的利益需求都是被允许的。投放到政治生活领域内，选举中选民投票的实质，最终的意义就是在于选择产生能够真正反映自己意愿的代表，以实现政治权益的最大化。因而，在实际人大代表选举过程中，应当注重对利益保障机制的建立，使选民将选举与其利益关联起来。

具体来说，应该注意三方面：首先，在选举各阶段建立信息公开制度，及时公布选举具体程序的运作过程，使得选民、候选人及选举委员会享有对等的政治资源，减少暗箱操作的机会。选举程序和步骤的公开透明，使选民无论在形式上还是实际中都能够感受到存在感，能够增强选民参与选举的热情和主动参与其中的积极性。其次，在代表比例的设置中，尽量减少国家机关工作人员在代表中所占的比例。当前，基层人大代表中国家机关工作人员的比例仍然偏高，如此的设置会令选民认为人大代表选举和在实际工作中都是在为政府代言，代表不接地气，不是民意表达的主渠道。对基层人大代表比例的设置，应该提高社区居委会人员和在群众中有威望、会说敢说的居民成为代表。再次，建立加强代表与选民利益联系的制度。在选举阶段，候选人需要向选民作出承诺，并对提出建议和为民代言进行量化。规定在代表选举成功后，须定期向本选区的选民介绍履职情况，由选民对代表的述职报告进行民主评议，不合格的代表应由选民联名进行罢免，使代表真正对选民负责，接受选民的监督，而不是简单地向人大常委会等机关负责。这样，选民选出来的代表既是自己选出的，又能由自己罢免，势必会激发选民积极地参与基层人大代表选举。

（二）完善法律保障制度，加强执法力度

当下，在各种社会利益主体之间培养出的政治合作博弈的政治心态逐渐增强，不断要求通过选举这一制度化途径谋求政治资源的公平分配，并在文本制度框架内进行突破性尝试[6]。因此，完善选举法和组织法等相关法律法规，制定切实可行的地方性法律法规，才能从理论上为保障选举制度顺利实行提供充分的法律依据。在选举方面，我国同西方国家相比，其规范程度和操作秩序只能算作刚刚起步。而现有法律、法规过于简单，在实践中操作性不强，无法适应新时期选举制度的运行。为此，在充分调研的基础上，有关部门应该出台一系列具体的切实可行的条例。例如，应制定出这样的法规：领导强行内定候选人怎么处理，不执行选举结果怎么惩罚，不按选举程序办怎样惩治，任意撤换民选代表怎么依法制约，都应明白无误予以细化规定。这样有利于选举活动依法进行，也有利于选民捍卫自己的民主权利。此外，有了细致可行的法律法规，还需要在如何执行上下工夫。在历次的选举活动中，为什么违纪活动屡禁不止？其问题的关键就是执法不力。为使选举工作规范化，选举执法工作一定要整肃，态度要坚决，旗帜要鲜明，触犯刑律的要坚决制裁，违纪的也决不姑息养奸。往日一好掩百丑的司法之风，要坚决清除。违纪的典型要通过舆论宣传，让全社会共同谴责之，做到以一儆百。

（三）加强宣传，营造良好的外部环境

当然，外部的条件也不容小觑。在基层人大代表换届选举中，电视台、电台、广播、报刊等媒体应全力配合，协同作战。除了大力宣传法律、法规，表彰先进典型外，各种舆论媒体更重要的是要对一些敢于以身试法的不良分子及其丑恶行径予以曝光。要运用各种方式，采用各种手段大造声势，形成一个认真学习和全面正确贯彻执行选举法的大气候，以期形成内外结合的政治优势，实现代表选举的全民动员的和谐景象。此外，除却不利因素，更应该大力表彰选举工作中的遵纪守法的先进人物和单位。善于运用榜样和先进的作用，使大家学有方向，赶有目标。对于那些严格按选举程序办，不徇私情，能充分发扬民主，模范完成选举任务的典型人物，对于在选举监督工作中，敢于坚决大胆执法的好干部，树楷模、多宣传，使得选举中的正能量广泛传播。改变过去以往选民对选举工作的负面印象，利用媒体在代表和选民的关系上形成良性循环，为选举制度的健康发展提供强大的动力。

参考文献：

[1]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社2002年版，第135页。

[2]关海庭：《中国近代政治发展史稿》，北京大学出版社2000年版，第359页。

[3]李凡：《中国基层民主发展报告2003》，法律出版社2004年版，第402页。

[4]萨缪尔·亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，三联出版社1998年版，第4页。

[5]蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，第14～15页。

[6]唐娟：《中国政治选举发展的宏观分析》，载《第二届中国地方治理学术研讨会论文集》2004年。

（作者单位：黑龙江省大庆市让胡路区人大常委会）