河南省煤炭矿区生态环境损失评价及补偿机制研究

郭仓樊万选张满满

（1.郑州工商学院,河南郑州451400；2.郑州大学环境技术咨询工程公司，河南郑州450002）

河南省煤炭矿区生态环境损失评价及补偿机制研究

郭仓1樊万选1张满满2

（1.郑州工商学院,河南郑州451400；2.郑州大学环境技术咨询工程公司，河南郑州450002）

对因采煤活动而造成的煤矿区生态功能的损害进行补偿，以避免煤矿区生态环境遭受持续性破坏，促进矿区生态系统良性循环发展为目的。在充分分析损害现状的基础上，建立以法律法规为保障，以经济作为调节手段，矿区生态治理和修复为主要内容的生态环境保护机制。

煤矿矿区；生态评价；补偿

1 引言

煤炭资源开发是指在有煤分布区域，进行相关的地质勘探、煤炭采掘和煤产品加工的一系列活动。地质勘探属于前期工作，对生态环境几乎不产生实质性影响，而采掘活动和煤产品加工环节是煤炭资源开发利用的关键环节，也是对采煤区周围生态与人居环境产生严重影响的过程。煤炭采掘的活动场所主要集中在矿区内部及周边一定的缓冲区内，其分布规律与矿区形态保持一致。煤产品加工活动是以生产的煤炭作为原料，采用一定的技术工艺进行处理，使煤炭脱离自然属性、赋予其他使用价值，满足人类需求的活动。

煤炭的开采势必会造成生态环境的破坏，为此要做好相关的补偿与修复工作。本文对河南省煤炭矿区生态环境补偿机制的研究属于狭义层面的生态补偿，也就是指煤炭资源的收益者在有关法律法规的约束下，对由于采煤活动而造成的煤矿区生态功能的损害进行补偿，以避免煤矿区生态环境遭受持续性破坏，促进矿区生态系统良性循环发展为目的，建立以法律法规为保障，以经济作为调节手段的，矿区生态治理和修复为主要内容的生态环境保护机制。

2 河南省煤炭资源概况

2.1 河南省煤炭分布特征

河南省是全国重要的煤炭基地，煤炭资源相对丰富且种类齐全。河南省查明的煤炭资源分布的主要区域是京广铁路以西，豫东仅有永城煤田，及豫南的丘陵、山区。煤炭资源集中分布在平顶山、郑州、安阳、鹤壁、焦作等13个煤矿区域，这些区域的煤炭资源约占河南省煤矿资源总量的94%，煤炭资源量约有200亿吨，约占河南省内己发现可利用煤炭资源总量的77%［1］。

2.2 煤炭开发利用现状

河南省能源利用以煤炭资源为主，近十几年来，煤炭消耗量在能源消耗总量的百分比呈下降趋势，尤其是近几年下降趋势明显。如图1所示，全省从1978至2014年煤炭消耗所占能源消耗量的百分比下降了15.2%，但煤炭消费比例仍然高于全国平均水平（数据来源河南省统计年鉴）［2］。

图1 河南省1978-2014年煤炭消耗所占能源消耗量的百分比

从不同行业需求量来看，2005-2014年全省生活用煤和工业用煤变化见图2所示，这十年间，工业和生活用煤总量总体上有所增加，2012年达到峰值，从2013年起有略微下降，主要原因是工业所需煤炭资源用量减少，而生活所需煤炭需求量近十年时间几乎没有变化［3］。

图2 近十年不同行业煤炭消耗变化

3 河南省煤炭矿区生态环境损失评价及补偿现状分析

3.1 煤炭开采对生态环境的影响

3.1.1 大气环境污染。在煤矿资源开发过程中会排放许多废气，这些废弃不经处理直接排入大气，大气环境造成严重污染，废气主要来源是，地表矸石山和瓦斯由于自燃而施放出的气体。CH4是矿井废气的主要组成部分，而且是温室气体的重要组成，其产生的温室效应大约CO2的21倍。在矿区由于采煤活动堆积在地面的矸石山由于自燃施放出的气体包含有大量的CO、SO2、CO2等气体，严重污染了矿区的生态环境。河南省近十年来因煤炭开采排放的有害气体排放量变化趋势如下图3（数据来源：河南省统计年鉴）。

3.1.2 水环境污染。由于经济的高速发展，河南省煤炭产量的逐年增加，随之而产生的矿井水排放量也日趋增加，大量的含有重金属元素的矿井水不经处理直接外排，不仅导致水资源浪费，同时也会污染水体和周边环境。而现阶段只有少量经过简单处理的矿井水，用于矿区生产、生活及临近农田的浇灌，其余大部分直接排放掉，对河南省主要煤矿企业矿井水的利用情况调查见下表1。

表1 河南省主要煤矿企业矿井水利用情况

图3 河南省近十年煤矿有害气体排放变化趋势（2005-2014）

3.1.3 土地资源破坏。河南省是中国的产煤大省，原煤产量已经持续19年居全国第2位，已经形成郑州、义马、平顶山、鹤壁、永城、焦作六大煤炭生产基地。全省因为煤炭资源的过度开采，造成影响和破坏的土地约四万公顷，其中被损毁的耕地超过了30 000公顷，占破坏面积的75%，带来的社会问题和环境问题极其突出［4］。

煤矸石作为煤炭生产和加工中排放的固体物质，占煤炭生产总量的10%左右，是目前河南省年排放量和累计堆积量最大的矿业固体废弃物。目前，河南省煤矿每年产生矸石大约3 000万吨，而煤矸石的利用率仅达20%左右，大多数煤矸石还得继续堆积，占压大量的土地资源，而新的煤矸石还继续同农林牧副渔等争夺土地资源。煤矸石山的治理和利用同收复失地一样，是一项利国利民功传千秋的大事，也是全社会瞩目的重大课题。以平煤集团为例，截至2015年，煤矸石累计堆存量6 300万吨，占地约110公顷，全部露天放置，并正以年约260万吨的速度递增。按同比例计算，每年平均约占地0.6公顷［5］。

3.1.4 生态景观破坏。煤矿资源的露天开采导致煤田范围内植被破坏严重，水土流失加剧，加快沙漠化进程。随着采场面积不断扩大，天然或者人工植被进一步破坏，导致该区域水土保持能力亦大幅度减弱，进而加剧水土资源流失。因为煤炭资源开采生产工艺的特殊性，采掘活动必将不同程度地改变矿区的原始地形地貌，破坏矿区的自然景观，而这种变化是不可逆的,见表2。

表2 河南省主要煤矿塌陷区分布

3.2 煤炭开采补偿机制现状分析

3.2.1 河南省生态补偿机制取得的成效。近十几年来，因为各级政府的高度重视，煤矿企业对生态环境修复的认识有所加强，在煤矿生态修复和实施生态补偿方面做了诸多工作，效果明显。

第一，增强煤矿生态修复补偿机制和制度建设。河南省环保厅组织编制了《河南省矿山环境保护与治理规划（2006—2015年）》，且于2012年5月组织编制了《河南省矿山地质环境保护与治理“十二五”规划（2011—2015年）》，各省辖市、部分矿产资源丰富的县、市也组织编制了辖区矿山地质环境保护规划，为开展矿山地质环境恢复治理工作奠定了基础。

第二，政府与煤炭企业形成合力增加投资。河南省人民政府自2004年起，从“探矿权采矿权使用费和价款”中划拨资金展开矿区环境损害修复与治理工作，共上马项目多达240个，花费资金总计5亿多元。从政策和资金上支持各矿区政府对由于采煤造成的地表裂隙、地表塌陷坑、煤矸石山等进行综合治理。为治理全省矿山尾矿库，2009年省财政拨款5亿元并专款专用。此外，少量煤炭企业也做出预算款项用于矿区生态环境修复［6］。

3.2.2 河南省生态补偿机制存在的问题

第一，生态环境损害补偿的法律制度不健全。矿区生态补偿、修复和环境污染治理是一项专业性很强的工程，现阶段行政管理体系支撑、相关技术标准的支持、资金管理的保障等措施还不健全，监测与监督管理无法到位。

第二，煤矿环境修复治理欠账较多。因为我国曾长时间实行计划经济，煤炭企业对于环境保护认识不足，法制观念不强，很少有煤矿单位对矿区环境进行修复与治理。此外，由于相当长时间内小型矿山数量众多，各煤矿企业为了实现短时经济效益，进行掠夺式采煤，拣富弃贫，乱采滥挖，从来不对矿区环境进行修复，从2005年起进行煤炭企业重组后，目前许多小型煤矿已被闭坑或废弃，煤矿业主灭失，遗留下来的矿区环境损坏问题日益严重。

第三，资金投入与社会重视程度不够。因为经济利益的原因，各级政府过度追求GDP的提高，“重开发、轻保护”的思想观念广泛存在，对可持续的发展战略认识不充分，导致在生态修复研究立项，与经费保障上严重滞后，造成历史遗留欠账不能及时补偿，而新的矿区环境毁坏问题日趋严重，造成恶性循环，积重难返。

第四，煤矿生态补偿及环境恢复与治理管理部门权责混乱。矿山生态补偿和矿区环境恢复的调查、监管和治理，隶属于环保、国土、财政等多个部门，生态补偿机制的构建应由哪个部门牵头，各个部门需分管的权责不清晰，从而严重地制约了生态补偿机制构建的进度。

4 生态补偿机制工作流程

5 河南省煤炭损失评价及补偿的对策建议

5.1 建立生态环境补偿机制

煤炭消耗地享受洁净的能源，而由煤炭生产地独自承担环境损害成本是不公平、不科学的，所以，煤炭使用单位也应当分担一部分由于煤矿开采造成的环境损害的修复成本。因此，不仅要推行谁污染，谁付费，还要做到谁受益，谁补偿，建立跨区域，跨行业，上下游产业链之间的生态环境损害与修复的补偿机制，实现环境利益分配的合理。

5.2 准确认定责任主体及其职能

由省环境保护主管部门牵头，在省国土资源厅及其下辖单位成立多部门跨区域合作的矿区生态环境治理与监管机构，建立专职的煤矿区环境损害监测和执法队伍，负责河南省矿区生态环境修复与治理以及生态补偿费的征收工作，收缴的各种补偿费应有省财政主管部门统一拨付和管理。根据生态补偿机制建设“谁受益谁补偿，谁破坏谁治理”的原则，通过制定或者修订已有法律法规，在立法高度上指出矿区生态环境修复与治理的主体，明确煤炭企业造成环境破坏后的要承担的后果，和及时依法治理的责任与义务，推进环境治理监控和监管的制度化法制化，做到有法可依、执法必严、违法必究。

5.3 实行绩效考核制度，确保闭坑矿山的生态修复与治理

从河南实际出发，依据现有的生态环保建设工作考核指标及考核办法，建立生态补偿制度，实行绩效考核评价制度，对政府财政环保专项补助资金，矿山恢复治理基金的使用情况进行严格的检查，并建立相应的奖励与惩处制度，使各项生态补偿资金发挥最大作用。

5.4 强化煤矿开采许可证保证金制度

河南省已实行矿产资源的“开采许可证”制度，而环境损害恢复保证金是与之相配套的一项措施，是为了确保采矿企业在开采过程中合理开发利用煤炭资源，保护矿区环境，在闭坑、停办后做好矿区环境恢复治理，地质灾害防治等工作，是一种事前保障措施。

所以开采权的审批，不仅仅从资源环境保护与管理的层面考虑，还要严格要求开采申请企业必须有煤炭开采对矿区生态环境的影响评价和生态环境修复的详细规划及实施保障措施。正式颁发“开采许可证”之前进行，煤炭开采保证金必须交纳到相应的银行账户，否则不允许进行相关的开采工作。此外，对已经开采且未履行生态修复工作的煤矿企业不再允许其开采新矿，保证金的征收标准可按每吨煤产品2元—15元或售价的2%—4%，具体可由各县、市国土资源，环境保护等行政主管部门根据各地情况确定具体缴纳额度，在银行设立的企业生态修复账户，由政府及社会监管使用情况。煤矿企业按要求履行生态修复责任，经高校或科研院所鉴定达到修复标准后，政府安程序退还生态保护与修复保证金。

5.5 政府出台优惠政策，鼓励并引导煤矿企业发展循环经济

增强政府政策引导，鼓励煤矿企业发展循环经济，实现老旧矿区可持续发展。要以经济利益为桥梁，落实煤炭资源综合利用的经济优惠政策，通过资金补助、减免有关税费等方法，调动煤矿业主的积极性，自觉把煤矿资源的综合利用与煤炭企业自身生产技术改造同环境治理及生态修复结合起来，努力化害为利，变废为宝，进行资源的二次利用，走自我发展、煤炭资源可持续发展的循环经济新道路。坚持实行“以废养废”的原则，以企业自力更生为主，国家政策扶持为辅，努力在老旧矿区创造新的经济增长点；打破企业、行业、地域，在自愿平等互利的基础上，实现变废为宝，使企业重获新生。加强科研单位和生产企业之间的合作，使科研为生产服务，每年可由科技厅牵头根据企业需要，发布相应科技攻关项目。

5.6 改革煤炭生产企业成本核算体制，激活企业积极性

目前煤矿企业成本核算体制中，生态环境修复补偿费没有纳入煤炭企业生产成本，这不利于增强煤炭业主进行矿区生态环境的修复与治理的积极性，因此应该进行相应改革。各级地方政府应积极制订有利于煤炭资源合理利用和加强环境保护的规章制度，将因煤炭开采造成的环境损害降至最低。比如可借鉴山西省的治理经验，向煤炭企业征收煤炭价格调节基金，专门用来保护资源、治理环境、解决采煤塌陷问题及煤炭资源综合利用等方面的生态环境保护建设。

5.7 加强矿区生态修复与补偿的宣传与教育

通过报刊、电视、微信等新媒体，定期推送矿区生态修复的文章，加强煤炭资源管理部门和煤矿企业负责人对生态补偿的认识，增强其自觉履行补偿义务的积极性和主动性，使被补偿主体充分意识到自身的合法权益，积极争取被补偿的权利。通过宣传教育，保障煤炭开发利用高效进行的同时，又不使矿区生态环境受到严重污染和破坏，采矿区人民的生活水平也不会因此而降低，从而保证矿区社会、经济和生态环境的协调发展。

［1］欧阳志云，郑华，岳平.建立我国生态补偿机制的思路与措施［J］.生态学报，2013（3）：686-692.

［2］刘春腊，刘卫东，陆大道.生态补偿的地理学特征及内涵研究［J］.地理研究，2014（5）：803-816.

［3］樊万选，郭雪白，刘丹凤.美国气候变化对环境的影响及应对策略［J］.林业经济，2015（1）：126-128.

［4］樊万选.论河南矿产资源开发的生态补偿［J］.生态经济，2010（7）：138-142.

［5］于鲁冀，朱桂香，樊万选.构建河南矿产资源开发生态补偿机制研究［J］.河南科学，2009（9）：1148-1151.

Study on the Assessment and Compensation Mechanism of Ecological Environment Loss in Henan Coal Mining Area

Guo Cang1Fan Wanxuan1Zhang Manman2
1 Zhengzhou Technology and Business University,Zhengzhou Henan 450002;2.Environmental Technology and Consulting Company of Zhengzhou University,Zhengzhou Henan 450002

Compensation for the damage caused by the coal mining activity,In order to avoid the coal min⁃ing area ecological environment suffered sustained damage,To promote the development of mining area ecosys⁃tem virtuous cycle for the purpose,On the basis of full analysis of the present status of the damage,establish laws and regulations to protect，economy as adjusting methods,ecological management and restoration of mining areas as the main content of the ecological environment protection mechanism.

Coal mining area;ecological evaluation;compensation

F406

A

1671-0037（2016）09-34-4

2016-8-11

河南省政府招标研究项目“河南煤炭矿区生态环境损失评价及补偿机制研究”（2015B093）。

郭仓（1987.3-），男，硕士，研究方向：矿区地表变形及控制技术；通讯作者：樊万选（1954.1-），男，硕士，教授，研究方向：生态经济与可持续发展。