人口老龄化背景下非营利组织参与养老保障存在的问题及对策探析

陈夏莹

摘 要：我国进入老龄化社会以来，呈现出人口基数大、发展迅速等特点，传统的养老模式已经不能适应时代的要求。本文通过阐述我国人口老龄化的现状以及家庭和政府养老的局限性，分析了当前非营利组织参与养老保障存在的问题，并提出几点促进其发展的建议。

关键词：人口老龄化非营利组织养老保障

一、我国人口老龄化的现状

根据联合国的传统标准，一个国家或地区60岁以上的老年人口占人口总数的10%，或按照新标准，一个国家或地区65岁以上老年人口占人口总数的7%，则表明这个国家或地区处于老龄化社会中。2016年4月20日，国家统计局发布了2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报。公报显示，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，60岁及以上人口为22182万人，占16.15%，其中65岁及以上人口为14374万人，占10.47%。同2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口比重上升2.89个百分点，65岁及以上人口比重上升1.60个百分点。我国已经进入了老龄化社会，并呈现出人口基数大、发展迅速，老龄化、高龄化、失能化和空巢化同时发生的特点，再加上“未富先老”、“未备先老”以及家庭规模的缩小，人口老龄化问题异常严峻。谁来养活中国的老人？如何养活中国的老人？成为政府、社会、个人所必须面对和解决的问题，探索并制定出适应新的人口环境和老年人多样化需求的养老模式尤为必要。

二、家庭和政府养老的局限性

1、家庭养老

随着三十多来计划生育的全面实行以及人们生活水平的提高，人们的生育观念逐渐转变，加上经济、生活等各方面的压力，我国家庭的规模越来越小，核心家庭比重越来越高，在很多家庭中一对独生子女肩负着照顾四位老人、抚养一个或两个小孩的重担。而且许多子女常年远离父母在外打拼，很少有时间回家看望、照顾老人，这些“空巢老人”的生活质量以及心理上的需求很难得到保障。加上生活中各种消费支出也在不断增加，光靠子女的收入已经无法满足老年人的生理和精神需求。还有许许多多单亲家庭、丁克家庭的存在，这使得传统的“养儿防老”的家庭养老模式变得十分困难，个人和家庭养育老人的能力越来越弱，对养老中所凸显的医疗、多样化需求等问题的应对能力不足，家庭养老的作用不断弱化。

2、政府养老

我国的养老保障在很大程度上一直依赖于政府，但是随着经济的快速发展、人口老龄化的加快和家庭养老功能的弱化，加上老年人个性化、多样化的需求日益增强，政府养老保障体系负担越来越重，许多老年人还未能进入到养老保障体系中，人们对政府的期望同政府的效能存在較大的差距，矛盾也日渐突出。政府管理的范围涉及政治、经济、文化等社会的各个方面，而其职能又有限，同时还存在政府失灵的现象。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德提出的政府失灵理论认为政府在提供公共物品时具有局限性，因为其提供的公共物品只是满足中位选民的需要，而且是低效率的，需要通过合法的政治途径、协商或谈判等方式才能够从政府部分获得，复杂的集体行动需要耗费大量的时间。[1]这就使得政府在提供养老保障中表现出低质量、低效率、低覆盖的现象，因此完全依靠政府来养老既增加了政府的财政负担，也不利于效率的提高和老年人需求的满足。

三、非营利组织参与养老保障存在的问题

非营利组织具有社会公益性和非营利性，它与政府的某些机能有替代性，特别是在维护社会公平和保障人们的基本生活权益等方面。非营利组织能够整合大量的社会资源，提供专业化的服务，满足服务对象个性化、多样化的需求，是政府不可或缺的合作伙伴。非营利组织在参与养老保障中具有独特的优势，但目前非营利组织参与养老保障还存在着许多问题。

1、过于依赖政府，缺乏独立性

在与政府的关系上，政府对非营利组织的行政干预过重，非营利组织对政府的依赖性过高，独立性较差。政府对非营利组织的管理实施登记管理部门和业务主管单位双重管理的制度，以便对其进行控制和管理，但过高的注册门槛和复杂的审批程序在很大程度上制约了非营利组织规模的扩大和组织正常的运作，政府对非营利组织的严格控制和监督也削弱了非营利组织的独立自治性，导致非营利组织在养老保障中不能很好地发挥自身独特的作用。[2]

2、缺乏相关法律法规的支持

非营利组织的专业化、规范化发展需要相关的法律法规的支持，但现今我国关于非营利组织的相关法律法规建设还很不完善。各类社团登记管理条例主要停留在对非营利组织的登记和监督管理上，过于笼统，缺少专门的法律法规和细化的条文对非营利组织的内部运作和实际的操作提供支持，同时政府给予的优惠政策也不足，这就制约了非营利组织的持续性发展，也不能给予相关者有效的保障。

3、资源不足，发展滞后

我国专门从事养老保障的非营利组织机构数量少、规模小，资源也不足。在资金方面，非营利组织开展活动和服务的经费有限，在很大程度上依赖于政府有限的财政资助；在人才方面，非营利组织普遍缺乏专业的、优秀的人才，人员流动频繁，志愿服务不足，领导团队能力欠缺；在组织建设方面，组织基础设施落后，管理不规范，职责不清，缺乏必要的协调、决策、监督、激励等机制。这一系列资源的匮乏导致了非营利组织发展的滞后，难以提供周到的养老保障服务以满足老年人的生理和精神需求。

4、缺乏社会公信力，动员力度不够

政府对非营利组织抱有一种限制的态度，非营利组织与政府、市场和媒体也缺乏必要的沟通和交流，难以整合多方力量激励全社会共同参与。社会公众对非营利组织的信任度也不高，尤其是近年来一些非营利组织的信息公开不及时、不透明，出现贪污腐败等不良现象，严重削弱了非营利组织的社会公信力，大大减少了社会人士的慈善捐款和活动参与。

四、发展非营利组织参与养老保障的对策

1、国家政策的支持

各级政府应加强与非营利组织的合作，加大对非营利组织参与养老保障的扶持力度，建立和完善社会养老保障服务体系，制定一系列促进养老保障的优惠政策以及非营利组织参与养老保障的规范制度，细化服务的内容和模式，为非营利组织参与养老提供可操作的制度支持，促进非营利组织养老的长久发展，以不断满足老年人不断增长的物质文化生活需要。

2、加强非营利组织参与养老保障的能力建设

非营利组织要完善自身的管理，提升参与养老保障的专业化服务水平，要规范自身的运作，完善运营的模式，加强监督与评估，形成组织独特的优势。要加强养老服务人才队伍建设，定期对组织成员进行专业技术的培训，不断提高服务人员的水平和素质。通过规范化、透明化的管理和运作提高社会公信度，促进养老保障服务的进步和发展。

3、加大宣传力度，动员全社会共同参与

非营利组织的公共服务能力与它的资源动员能力有关，有效整合和利用各类资源，转化为组织的实际行动力量，是非营利组织提供养老保障服务的重要内容。非营利组织要加强与媒体的联系和互动，加大宣传力度，鼓励和动员全社会成员关心、支持非营利组织养老机构的发展，让更多的机构和人员参加到养老服务中来，形成尊老爱老的良好风尚和互帮互助的的社会氛围。

4、改变政府的管理模式，推进政非合作

罗伯特·帕特南指出，信任、规范和网络等社会资本可以通过促进合作行动而提高社会效益。[3]推进政府与非营利组织之间的合作，有利于整合社会资源，提高养老保障的效益。

在政非合作的过程中，政府的职能应由“划桨”变为“掌舵”，通过完善养老保障相关的法律法规，规范养老保障的运作模式和服务内容，给予财政收入和优惠政策的支持等为非营利组织参与养老保障提供良好的环境，而非营利组织则应整合各方资源，提升自身的能力，提供专业化的服务。两者相互合作，各司其职，从而提高养老保障的服务效率和水平，满足老年人的多样化需求。

[参考文献]

[1]姜耀辉.城乡统筹养老服务中的非营利组织参与研究[D].湖南：中南大学，2012

[2]曾鲲.论非营利组织的双重管理体制[J].行政论坛，2004（5）：25-26

[3]刘奕伶、李月凤.对非营利组织参与居家养老服务的思考[J].福建教育学院学报，2014（1）：33-36

（作者单位：华南农业大学公共管理学院，广东 广州 510642）