怎样防控金融风险

陈道富

近期中国金融风险防控的重点在于，防止在经济去产能、去杠杆中可能产生的过快、恐慌性的多倍紧缩效应；难点在于，防控风险的同时避免出现道德风险并重塑市场机制

相对于一般时期的金融风险防控，新常态时期的金融风险更加复杂，既存在正常时期的金融风险，也更容易存在泡沫化、过度扩张的宏观风险，以及应对泡沫破灭、产能过剩带来的宏观冲击风险。

基本认识和防控思路

1.金融风险的三类不确定。“金融风险”这个词已被广泛使用，但其内涵却不尽相同。所谓的“金融风险”，往往存在三个不同层面的涵义。一是指人类面向未来时所产生的不确定性。未来的担忧即是不确定性，是人类产生焦虑的根源并欲极力避免的。在最广的含义上看，金融风险往往指向这种不确定性。二是人类知道其概率分布的一种特殊的不确定性。学术上谈及的金融风险，指的就是这种特殊的不确定性。人类对这类事件的发生已有较充分认识，但对于具体事件缺乏足够的认识和了解，存在不确定性。这种金融风险可以被识别、量化评估和市场化处理。三是指金融损失。金融风险事件已经发生，损失是确定的，但损失的最终分担却是不确定的。在宏观上谈及金融风险时，较多地涉及这类金融风险。资产方的损失已经成为“过去”事实，但市场的承担机制并不明朗，导致负债方的损失分配存在不确定性，属于体制机制上设计不合理引发的风险。

从宏观角度看，金融风险主要涉及两类可能影响风险损失分担经济合理性的机制。一是自我承担机制。微观主体最终仅以资本和留存收益来承担可能的损失，一旦损失超过微观主体的留存收益和资本，则损失就会溢出，产生收益和损失承担主体不对应的情况。当资产和负债是以资产池、SPV（Special Purpose Vehicle）、信托计划等形式存在时，还会涉及边界是否清晰等问题。二是政府安全网机制。政府出于金融安全、社会稳定等目的，承担了额外的金融风险，特别是存在隐性担保和刚性兑付等非显性制度安排，使得金融收益和损失的承担主体不对等。

总之，承担资产方的风险是获取金融收益的主要途径，是金融领域的企业家精神主要体现。金融风险防范的核心在于设立收益和损失一致的体制机制，减少分配机制不明确带来的不确定和行为扭曲。

2.在风险处置中“转危为机”。金融风险只是人类面向未来时的一种不确定性，是问题的表征，但不是问题本身。防范和化解金融风险需要标本兼治。金融的风险点和风险传染是标，制度变革是本。信任是切断风险传染并化危为机的关键。信任来源于政府能直面风险，及时释放和处置风险，合理承担风险损失，在处置风险的同时推动制度完善。

及时释放局部风险，是发挥金融体系优化资源配置的关键。在相当长时期，我们将金融风险看成“危险”和“损失”，尽可能地避免风险波动。在社会保障体系和金融安全网还不完善的情况下，政府从“父爱”的角度，通过刚性兑付将个别的金融风险转化为由政府承担的系统性风险，具有一定的合理性。但这种风险处置方式扭曲了市场参与者的激励约束机制，引发了金融的无序扩张，最终会导致政府“背不起”。因此，有必要重新理解金融安全的含义，通过及时释放局部风险来促进金融系统的整体稳定。为此，中国有必要合理区分政府与市场，中央政府与地方政府间的职责界限，不再通过隐性担保和刚性兑付的方式延缓局部风险的暴露，不再给僵尸企业无限制的输血，完善破产制度，提高破产的司法处置效率，使僵尸企业“入土为安”等。除非战略性需要，不再给已市场化的资源和产品设置各种价格限制措施，让能够从价格下跌中受益的企业真正受益，为经济复苏创造条件。

隔离风险源，合理承担风险损失，是实现理念转变和制度转轨的助推器。通过设立资产管理公司等方式剥离风险资产，隔离风险源，是避免金融风险传染的重要方式。现实中，绝大部分的风险损失很难区分各方责任，有必要适当隔离，先处置后追责。中国当前的静态风险储备还相对充足，但仍有必要适当降低法定存款准备金率，发行特别国债等，进一步增强政府合理承担风险损失的能力。

推动制度变革是防范和化解系统性风险的根本之路。在处理和应对风险的过程中，注重利用风险事件（包括处理风险事件）暴露制度缺陷和凝聚市场共识的契机，逐一完善中国的各项制度。如在应对股市大幅震荡的同时，尽快完善股市发行、退市及风险处置等基本制度，反思我们的决策机制和人才队伍建设等问题。在应对汇市波动过程中，推动中国汇率形成机制的市场化改革，理顺资本账户管制、汇率波动和货币政策有效性之间的关系，缓解汇率对中国货币政策的约束。总之，在危机救助和风险防范过程中建立一套收益和损失一致的风险识别、计量、处置和承担体制机制，减少分配机制不明确带来的不确定和行为扭曲。

风险防控的原则和措施

有必要对新常态金融风险的防控设定几条基本原则：合理承担风险；以市场主体为主防控风险，限制政府责任；增加透明度，及时释放局部风险，避免系统性风险；花钱买机制；处置后追责，合理分担损失。

为此，防控风险的关键在于做好以下三个方面的工作：一是推动缺乏清偿能力的企业及时退出，防止“僵尸企业”僵而不死，过度占用社会和政府资源；二是加强政府与市场的沟通，及时公布整体方案，引导市场预期；三是提高政府等主体的风险处置能力，切断风险传染链条。具体措施如下。

建立损失隔离机制。发挥资产管理公司作用，剥离银行体系的不良资产，并支持银行加快不良资产核销速度。

加快企业破产和资产重组进程，阻断风险的蔓延传递。制定破产法实施细则并尽快付诸实施。针对企业退出的各种障碍，加快出台人员安置、企业债务核销、资产处置、破产重整、企业改制等指导意见和具体的政策措施。可考虑向银行发行特别国债和降低银行存款准备金相结合的方式，筹措财政专项资金，用于解决产能出清中的人员安置和债务处置问题。

加快推进资产证券化。在支持标准资产证券化产品发行上市的同时，规范发展地方资产交易机构，支持非标资产证券化产品发行和流转。

采取有效措施解开担保链条，避免因担保责任追索造成企业层层坍塌。提高央行征信体系数据的使用效率，除允许银行直接查询企业的担保信息外，应尽快构建企业信用风险状况的综合评分模型，供更广范围的使用者使用，降低因信息不对称产生的过度恐慌现象。充分借鉴国际成功经验，通过税收政策调整鼓励REITs（资产信托投资基金）发展。政府购买公共服务，市场主体以政府的财政支出为基础发行资产信托投资基金建设基础设施，解决当前政府公共服务设施建设资金不足、债务率过高的矛盾。

建立长效机制

经济与金融形成良性互动是金融风险防控的根本。现代金融体系已建立起微观和宏观风险管理体系，中国已充分借鉴并初步搭建了金融风险管理体系。从新常态时期对金融安全的要求看，中国建立金融风险防控的长效机制，重点体现在以下三个方面：

（一）实现金融转型

1.合理划分财政与金融职能。一是加快推进地方融资平台转型，建立地方政府新型投融资机制。继续剥离地方融资平台的政府融资功能，将地方融资平台转化为一般性的企业。清晰划分投资项目的公益性，明确财政支持和市场融资的界限。建立滚动计划为基础的动态调整机制，规范投资决策程序，强化投资项目的后评估工作，建立投资问责制度。二是推动政策性银行的单独立法，明确政策性银行的目标、职能等。通过持续投资、风险补偿、再担保等方式，建立政府性融资担保体系，探索创新“政银”、“政银保”、“税银保”等合作。减少直接给商业性金融机构下达政策任务。

2.重构中国金融监管框架。中国仍以机构监管为主，有必要适应金融市场发展的需要，转向机构和功能监管兼顾的监管理念，转向负面清单管理模式，探索多层次的分类牌照管理。监管框架上，需尽快改造现有的监管组织体系，调整央行与监管部门，中央与地方监管部门之间的职能划分。

3.完善金融基础设施。一是完善中国人民银行的征信系统。适度扩大人行征信体系的使用者范围（如保险机构等），将小额贷款公司贷款、P2P平台借贷等民间借贷信息纳入人行征信体系，建立分层次、多纬度的征信数据，提高对征信数据的再加工水平，便利征信数据能被更安全、更广泛地运用。二是尽快建立国家工商、税务、电力、海关、环保、质检等部门的信息动态公开制度。保证符合要求的机构能通过适当渠道获得与其权限一致的信息，便利商业机构开发低成本风险评估模型，从而开展多样化的较低成本的金融服务。三是可尝试建立中小企业财务报表中心，由企业提供唯一的财务报表，供税务、工商、银行以及征信部门共同使用。四是完善资产登记（公示）制度。明确登记公示为融资租赁交易、应收账款等非标金融资产的物权保障方法，建立全国范围统一的租赁物、信贷资产、非标金融资产等的登记和公示系统。

（二）形成资产泡沫的政策应对机制

1.从资产泡沫识别，转向节点调控和机制完善。资产价格是基于未来收益预期的，不具有事前可验证性，是否泡沫，较难取得共识。当大家取得共识时，往往也到了资产泡沫的疯狂膨胀期，此时，可供使用的调控工具有限，且易成为引发资产泡沫破灭的“替罪羊”，最终会贻误最佳调控时机，落入收拾残局的被动局面。实际上，资产泡沫的最终疯狂，也是逐步发展演变而来，是有迹可寻且存在调控空间的。资产泡沫的负面影响程度，也高度取决于其所处的制度、体系和政策应对环境。因此，资产泡沫的政策应对，宜从资产泡沫识别和收拾残局，转为对经济运行逻辑的感知和调控，对资产泡沫阶段转换中的关键要素调控，以及完善市场运行机制，减弱资产泡沫可能产生的负面冲击。

2.在资产泡沫不同阶段，采取不同的应对策略。在资产泡沫演变的不同阶段，从不同环节用不同类型的政策介入，其效果完全不同。在“优胜劣汰”的良性发展阶段向“劣币驱逐良币”的自我锁定期转换过程中，及时去除鼓励政策，发挥市场机制作用，可将资产泡沫的负面影响扼杀在摇篮。在“劣币驱逐良币”的自我锁定期向自我循环的“庞氏骗局”期转换时，及时暴露问题，去除政府隐性担保等不合理信用支持，可避免其“挤出”效应。在逆转阶段，能不受市场原教旨主义的禁锢，及时介入债务链条，分离好资产和坏资产，及时进行流动性救助和债务重组，则可减少损失。在自我萎缩的雪崩阶段，及时分离实体和金融反馈链条，让实体经济充分调整，金融体系不受历史制约正常发挥作用，可避免金融紧缩带来的“二次冲击”和“错杀”。在所有过程，借助市场压力进行制度、市场体系层面的建设性应对，可将市场力量重新引向正确方向，即使是在避免负面影响上，仍优于简单的逆周期性政策应对。

3.适当限制资产市场中的放大机制。放大机制，作为一种调控工具，其影响取决于调控主体及调控方式。资产泡沫与贪婪和恐惧情绪高度相关，投资者往往会失去理性，损失惨重，最终不得不依赖国家救助。为此，有必要适当控制资产市场中的放大机制。一是控制总杠杆比率，尤其要严格管理保证金制度。二是确保投资者的适当性，禁止不具有风险识别和承受能力的投资者，过度卷入高风险资产市场。充分发挥中小投资者保护机构作用，加强投资者教育。三是提高市场的透明度，保证投资产品的可理解性。

4.减少不必要的政府隐性担保和刚性兑付。“通往奴役之路往往是由美好的愿望铺成的。”历史上重大的资产泡沫背后，几乎都离不开政府的推手。如泛滥的流动性，政府直接参与或者促成和鼓励泡沫的形成，政府为市场中的投机行为提供隐性担保等。为此，一是政府对经济增长应保持合理预期，避免设定过高的经济增长目标。二是建立必要的社会稳定机制，避免“太大不能倒”。三是货币政策需适当关注资产市场。根据资产市场状况，分析需求扩张的性质，并据以采取合适的货币政策。

（三）构建金融稳定框架

针对金融体系的三种不同状态，应构建不同的金融稳定应对框架。一是金融体系处于稳定区域并将在近期仍继续保持这种状态时，主要采取预防性措施，依靠私人部门的市场约束机制以及官方监管等常规方式来维护金融稳定。二是金融体系处于稳定区间，但开始向不稳定边界移动，可能是金融体系内部的失衡状况出现恶化，也可能是金融体系外的环境出现变化。这时，维护金融稳定需要采取救助性措施，如道义劝说和强化监管等。三是金融体系处于金融稳定区域外，不能充分发挥其功能。此时，政策措施应相机抉择（可能包括危机处置）并着眼于恢复稳定。

（作者为国务院发展研究中心金融所副所长）