加快森林生态保护制度建设的思考

陈光明

张家界市林地面积70.66万公顷，有林地面积57.38万公顷，森林覆盖率为69.62%。全市森林蓄积量为2470.5万立方米。境内有生态公益林35.91万公顷，占有林地面积的62.6%。全市有森林公园6个、森林生态型自然保护区7个、国有林场13个。依托丰富的森林资源和独特的森林景观资源，张家界市森林旅游开发成就斐然，2014年全市森林旅游接待人次达到3000多万，森林旅游产值到达160亿元。森林资源的合理开发利用给全市人民带来了巨大实惠，森林旅游业已成为该市的支柱产业和龙头产业。

由于丰富的森林生态资源和重要的地理区位，张家界市全境被划入国家重点生态功能区，主要体 现和发挥生物多样性和水土保持功能，大部分区域被划定为禁止和限制开发范围。自1991年以来，张家界市和湖南省林业厅共同举办了17届“中国湖南张家界国际森林保护节”，并将其成功打造成国内外唯一以森林保护为主旨的公益性节会品牌，全面提升了人们保护森林、保护自然的意识。

张家界虽然在森林生态保护方面取得了显著成绩，但在制度建设方面仍然存在诸多问题和困难，有的是成长中的“烦恼”，有的是发展中的“阵痛”。主要表现在：

化解“发展与保护”、“吃饭与生态”矛盾的机制缺失。发展是第一要务，经济社会相对欠发达的张家界市作为国家重点生态功能区必然限制了工业化、城镇化发展步伐，不可能像其他地区一样在工业化、城镇化发展与建设上施展更多更大的“手脚”，而旅游经济带动工业、农业和社会事务发展无疑要以开发建设作为支撑，否则旅游的带动作用就会大打折扣，甚至成为一句口号。再者，作为“老少边欠”地区，张家界要全面建成小康社会必须加快发展速度，如何解决绿色掩盖下的贫困问题？如何把绿水青山变为金山银山而又不毁绿水青山是张家界长期存在的困惑。

生态补偿、赔偿机制还未完全建立起来，向重点地区的倾斜政策没有得到真正体现。国家和省里对生态公益林每年每公顷有105～255元的统一标准补助，但对于像张家界这样生态保护功能十分重要的地区，担负着保护大片森林生态资源、调节环境气候、保护流域源头、贡献巨大生态效益和社会效益的欠发达地区，没有享受到差异化、特殊化的生态补偿政策，有悖于经济社会发展公平与效率原则和区域统筹平衡发展原则。

没有明确森林生态资源的守底“红线”和消耗的“上限”。张家界坚持保护第一、开发第二的原则，十分注重森林生态资源的保护和合理利用，但还是没有明确具体到区块到经营单位的森林资源保有的底线，同样也没有明确森林资源消耗的“上限”。如具体到一个国有林场、一个乡镇，到底应设定多少林地保有面积、森林蓄积量、木材年度采伐限额，没有进行科学的规划和测算，在森林经营过程中的随意性较大。

森林生态保护绩效评估考核的机制不健全。对各级党政领导班子、领导干部缺乏森林生态资源保护全面而刚性的考核体系。目前，仅仅对森林覆盖率、森林蓄积量和森林防火这三个指标考核，而前两个指标考核的真实度不强，随意性较大，没有形成一套紧密关联、相互印证、反映全面的科学评估指标体系。如对林地的征占管理、生态公益林的管护、乱砍滥伐案件的查处、野生动植物的保护等方面就缺乏考核指标。再加之森林生态保护的周期性长，见效慢，也需要建立动态管理台帐，以作为责任倒查的重要依据。

森林生态保护产业发展缺乏扶持政策。森林生态资源保护不能就保护而保护，应当在保护资源的前提下，挖掘森林生态保护产业发展的潜力，通过其经济效益的产出来达到增加保护投入的目标，实现保护和利用的良性循环，近几年来，张家界率先在这方面作出了有益探索，生态保护产业发展也起了步，如以大鲵产业和森林旅游为代表的林下经济发展也初见成效，但市本级财力有限，而上级财政支持和产业引导投入不够，所以，产业延伸和扩容还大有潜力可挖。

加快森林生态保护工作有许多措施，笔者认为制度建设是关键、是保证，并从森林生态保护制度建设这一角度提出如下对策：

建立森林生态“红线”和“上限”管理制度。要科学划定森林采伐消耗量、森林火灾和林业有害生物成灾率、用于可开发的宜林地面积等指标限额，作为森林生态资源消耗的“上限”，作为衡量森林生态资源消耗不得超越的“天花板”。建立森林生态资源“红线”、“上限”的动态管理台帐，根据实际情况的变化和经济社会发展的合理需求，及时微调，不搞机械式、僵化式的管理，最大可能地体现森林生态资源的社会效益、生态效益、经济效益的有机统一。

健全森林生态资源补偿和赔偿机制。要按“谁受益谁补偿”、“谁破坏谁赔偿”和公平公正的原则，进一步完善现有的森林生态资源补偿和赔偿政策。要逐步提高生态公益林、天然林保护补助资金标准，如生态公益林补助标准可由现在的每公顷105～255元统一提高到450～750元，以提高林农和经营单位爱林护林的积极性，基本解决其管护成本的需求。要向张家界市这些纳入国家重点生态功能区的地区重点倾斜，加大生态补偿金财政转移支付力度，从而体现这些生态功能区的重要性，和其在森林生态保护方面发挥的重要作用和作出的巨大贡献，同时也体现了统筹地区平衡战略的具体操作实现。要建立对破坏森林生态行为的惩罚性赔偿制度。对于破坏生态的违法行为要用重典、出重拳、下猛药，除了严厉查处打击以外，还应采用惩罚性的赔偿手段，让违法者知道其行为的成本代价之大，也起到查处一个、震慑一片、教育全社会的目的。

通过市场机制全面盘活森林生态资源资产。森林是资源也是资产，在一定条件下，同样适应市场经济的法则，发挥其作为特殊资产的商品属性。如果市场机制引导很好，完全可以盘“死”资产为“活”商品。要建立健全林权的有序流转机制。如对非生态公益林等林业资产，在所有权、承包权、经营权、收益权“四权”分离的前提下，只要符合权属明晰、不改变用途、林农自愿的条件，就可以依法流转进入市场。要探索碳排放交易试点“试水”。在界定碳排放单位的排放指标限额和评估单位面积森林碳吸收量的基础上，可以和国际接轨，探索二者之间的碳排放指标交易办法，这样既可以实现森林生态资源的社会效益向经济效益转变，又可以真正调动森林生态保护工作做得好的地区造林护林的积极性。

建立森林生态保护产业发展的扶持政策。要把林下经济发展作为产业发展的重点。林下经济大有可为，它既保护了森林生态资源，又将绿水青山变为金山银山。如仅森林旅游就为张家界每年带来160亿元的产值，又如林下种植、林下养殖已让农民尝到甜头的例子比比皆是。桑植县康华实业公司带动该县1000多农民种植和采集棕叶，为他们带来3000万元的直接收入。要按照一县一业，一乡一品的思路大力扶持发展经济林。如我省的油茶产业已形成规模，见到了良好效益，张家界市的“三木”药材达到1.33万公顷，蓝莓达到400公顷，该市永定区的茅岩莓种植基地达到200公顷，这些名优特经济林基地的建成为林农带来了实惠，增加了收入。要制定出台森林生态保护产业的财政扶持政策。

健全森林生态保护绩效评估考核制度。要构建以“红线”“上限”指标、林地面积和森林蓄积保有量、查处打击破坏森林资源的工作力度等组成的评估考核体系，全面科学地衡量各级党政领导在森林生态保护工作上的政绩。要建立责任追究倒查制度。森林生态保护是一项周期长、见效慢的工作，要以工作动态台帐为基础，建立责任追究倒查制度，即使在领导干部的任期内没有显现其在森林生态保护工作上的失职、失误甚至违法结果，在其离职离任后一样可以追究其责任。这样才能减消其短期行为冲动，不做生态欠账的事，少留一些生态历史欠帐。重点生态功能区党政领导班子绩效考核指标与其他地区区别开来，分类考核，不搞一刀切，区别对待，加大其森林生态保护工作的分值权重。（作者系张家界市林业局局长）