高职院校治理的界说

摘 要：在经济转型与产业升级过程中，高职院校治理逐渐成为适应新形势需求的制度性选择，但高职院校治理毕竟是尚未成熟的概念，研究者对高职院校治理内涵的界定是完善高职院校治理制度与逻辑的保障。根据高职院校治理主体可知其是由政府引导，其他相对独立主体共同参与的治理；根据高职院校治理机制、模式可知其并非是单机制治理，它应该是多机制、多模式的治理；根据高职院校治理价值理念可知其是相互尊重、信任合作、共赢共生的包容开放治理；根据高职院校治理方式可知其不仅是各利益相关方的意愿产物，同时也是制度性治理的创新产物。

关键词：高职院校治理；多元化；制度性治理

作者简介：孙云志（1975-），男，江苏泗阳人，南京交通职业技术学院高职所副研究员，研究方向为教育管理。

基金项目：教育部人文社科课题“高职院校教育质量治理路径研究”（编号：15YJC880072），主持人：孙云志；教育部人文社科课题“高职本科的发展定位及路径研究”（编号：14YJA880068），主持人：王明伦；江苏省教育科学十二五规划2015年课题“高职院校治理中社会参与研究”（编号：B-b/2015/03/049），主持人：孙云志。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）22-0052-05

伴随“中国制造2025”、“互联网+”以及“一带一路”建设的实施，我国高职教育发展能否在此背景下实现与经济社会发展新要求无缝对接，事关我国经济是否能够在国际竞争中塑造新优势，由此提升高职院校发展水平成为高职界关注的焦点，而高职院校治理也逐渐成为我国高职教育利益相关方合作的制度选择。但目前高职界对高职院校治理概念尚未达成共识，或者也可以说是高职界对高职院校治理的内涵界定还处在有待开拓的阶段。由于在日常生活中，概念是种思维工具，通过它可以洞察事物内在“运行轨迹”，进而达到透过现象看本质的宗旨。科学界定高职院校治理的内涵是对当下利益相关方参与高职院校治理实践需求的回应，同时也是高职院校治理能否健康可持续运转的制度保障与逻辑基础，这在高职院校治理制度建构上表现最为明显。作为高职院校管理新模式，高职院校治理的规律与性质特征目前依旧还是国内外相关学者讨论的热点，因此要想科学界定高职院校治理，从整体角度进行考量则尤显重要。其一，脱离高职院校管理存在的得失来谈高职院校治理是“空中楼阁”，毕竟理论来自于实践，接地气的高职院校理论应深入到高职院校治理实践中去，并对目前高职院校治理实践中形形色色的“欢笑与泪水”作出系统科学的诊断；其二，没有相关理论指导的高职院校治理建设缺乏规划性，科学高效的高职院校治理应超越高职院校治理的具体机制与模式，从学理视域来对高职院校治理的边界进行合理划定。

一、高职院校治理是政府引导的治理

高职院校治理是新公共管理和多中心治理理念在高职院校管理改革过程中由利益相关方协作融合而成。公共管理是以自利人为假设，以顾客导向为行政风格，通过政府这个核心公共部门来对形形色色的社会力量进行整合，其强调管理主体多元与价值多元[1]，提出多元主体面对社会经济问题以及互动过程中产生的问题能够“同舟共济”，最终达到多元主体共享相关的资源与条件。多中心治理“以合作治理为实践形态，整合政府组织、市民社会、公民个人多种行为主体，实现其各自独立又协调互动的信任与合作，从而能够灵活地应对公共服务的多元需求，成为服务型社会治理模式的理想治理结构。”[2]与公共管理不同的是，在多中心治理理念中，政府组织与市民社会、公民个人等行为主体都是平等社会治理行为主体成员，实现了从统治到服务的角色转变，从而使政府组织在多元社会治理行为主体互动中获取合法性的持续。

作为公共管理与多中心治理融合而成的高职院校治理被认为是一种新型治理。在此类型治理中，不仅不存在政府组织的“一枝独秀”，同时政府组织与市民社会、公民个人等行为主体间的界限也处在模糊地带。但俗话说的好，鞋子合不合脚只有穿鞋的脚知道，世间不存在适合各式各样脚的鞋子，同样的道理，世间也不存在适合各国情况的高职院校治理模式。构建中国特色高职院校治理应基于当前中国特色社会主义经济建设与区域经济社会发展需求的现实。当前随着“中国制造2025”、“互联网+”以及“一带一路”建设等国家重大战略实施，我国经济社会转型与产业升级对高职院校培养的人才提出了更高的要求，传统的流水线式人才模式已逐渐开始被“私人订制”式的人才培养模式所替代，有个性的高素质技术技能型人才成为行业企业的“新宠”。在此背景下，单凭高职院校本身培养高职人才已不适时宜，将高职院校、政府、行业、企业、研究机构、普通高校、境外资源等相对独立的平等主体纳入人才培养中成为必然。

在高职院校主体治理结构中，政府与其他相对独立的平等主体在理论上本应建立信任与合作关系，可当下的现状是，虽然高职院校的办学自主权有所提升，但真正的管评办分离的现代化高职院校管理制度并没有建立。高职院校从专业设置、课程建设、学生招考、师资聘任、职称评定、资金投入、实训基地建设等方面都可以看到政府遥控的影子，再加上我国当下市民社会与社会组织不成熟，其参与高职院校校企合作像是“貌合神离”，因此发挥政府在高职院校校企合作中外围环境上营造功能则势在必行，即通过不断完善相关法律法规来引导高职院校校企合作。由此可以看出，在高职院校治理中，政府扮演的角色既非是可有可无，同时也不是占据核心位置，高职院校治理应该是由政府引导和其他相对独立主体共同参与的治理。

二、高职院校治理是多元化治理

高职院校治理缺失的破解往往需要依靠政策法规以及相关协议的完善来保障高职院校治理规定执行的畅通无阻，借助市场机制来解决相对独立主体遭遇的利益方面的冲突，通过相对独立主体间的协商合作来实现高职院校治理1+1<2的效果，激发高职院校、政府组织、行业、企业、科研机构、普通本科高校、学生、家长、境外资源等行为主体参与高职院校治理。高职院校治理目标并非仅局限于提升高职院校治理效益上，其更重要目标是要符合我国社会经济转型与产业升级的期望，为我国培养大批有个性高素质技术技能型的人才，从而助推“中国制造2025”、“互联网+”以及“一带一路”建设等国家重大战略的实施。因此高职院校治理强调提升高职院校管理质量，在坚持目标与绩效导向的同时，通过市场竞争与分权授权予以强化。另外，高职院校治理应主张放松主管部门规制，允许相对独立平等主体采取法制、民主、系统、规范与多中心等手段，以及董事会、理事会、职教联合体、职教集团、混合所有制等运作方式去推动高职院校治理的创新。即高职院校治理并非是对命令、利益、协商合作以及公众参与等相关机制的否定，相反高职院校治理需要对上述机制进行有效的整合，并根据我国社会经济发展与区域经济发展不同时期的需求对这些机制应用达到“各取所需”。

由此可见，高职院校治理并非是单机制治理，它应该是种多机制的治理。由此相对应的是，我国高职院校治理模式也是多元的，毕竟在当下经济全球化信息化的今天，不同时期的中国社会经济以及不同区域中，参与高职院校治理的相对独立主体有所差异，其相应的利益需求也各式各样，而影响高职院校治理的因素也形式各异，自然在不同时期的中国社会经济以及不同区域中，高职院校治理模式也各具特色。鉴于理想很丰满但现实很骨干的事实，尽管高职院校治理改革方案在理论上无懈可击，但依据目前高职院校治理现状来看，结果并非尽如人意，毕竟所谓完美无缺的高职院校治理理论与千变万化的高职院校治理实践并不能划上等号。因此，在高职院校治理进程中，应以需求为导向，并从我国社会经济发展与区域经济客观需求出发，制定出特色鲜明而又实在管用的高职院校治理模式。针对我国不同时期社会经济发展需求以及我国不同区域社会经济发展水平的差异性，不同高职院校治理侧重点也是迥异的，即便是同一所高职院校在不同的发展时期，其治理侧重点也应该是与时俱进。也就是说，根据高职院校对软治理与硬治理使用程度的差异性，可将高职院校治理分为高职院校硬治理模式、高职院校软治理模式以及高职院校混合治理模式等；根据高职院校发展政策支持度的差异性，可将高职院校治理分为国家（骨干）示范高职院校治理模式、省级示范高职院校治理模式、非示范高职院校治理模式以及民办高职院校治理模式等；根据高职院校所在区域的社会经济需求差异性，可将高职院校治理分为发达地区高职院校治理模式、欠发达地区高职院校治理模式、跨区域高职院校治理模式以及跨境高职院校治理模式等。由此可以得出以下结论：即不存在万能的高职院校模式。高职院校采取何种治理模式应根据国家社会经济发展的需求以及区域社会经济现状，使高职院校治理模式与社会经济发展需求契合度不断提高。

三、高职院校治理是包容开放的治理

俗话说的好，好的价值、理念是取得行动成功的保障。高职院校治理效能的取得则取决于高职院校治理价值、理念能否做到科学合理，此外高职院校治理价值、理念还承担着衡量高职院校治理评价标准的职能。由此可以看出，高职院校治理价值、理念在高职院校治理进程中扮演着举足轻重的角色。从具体实践来看，高职院校治理所追求的价值、理念应该是包容开放的，其中应该涵盖相互尊重、信任合作、共赢共生等关键词。

高职院校利益相关方的相互尊重是高职院校治理的基点。高职院校治理是众多利益相关方为共同解决高职院校治理问题的群体性活动。为避免高职院校治理中的利益相关方厚此薄彼现象的发生，而导致高职院校治理中利益相关方间产生合作“缝隙”，进而使高职院校治理绩效大打折扣，高职院校治理的良性运作应以利益相关相互尊重为其基点。所谓高职院校利益相关方的相互尊重涵盖高职院校、政府组织、行业、企业、科研机构、普通本科高校、学生、家长、境外资源等行为主体间的相互尊重。政府组织与高职院校利益相关方间相互尊重意味着高职院校利益相关方对政府组织相关法规的尊重与服从，不可以一己私利来践踏它，这样才能保证高职院校健康可持续发展。与此同时，政府组织也应尊重高职院校办学自主权，从宏观上指导高职院校按照高职院校章程进行办学，并通过完善相关法律法规来为高职院校治理营造良好的外围发展环境。高职院校本身与其他利益相关方间之间互尊重意味着高职院校应不断提升自身办学水平与能力，摆脱“讨要者”的角色，给区域经济发展提供高素质技术技能型人才，给行业企业提供技术服务以及联合技术研发，给学生家长提供物有所值的教育服务，给学生提供健康可持续的发展环境。行业企业与其他利益相关方间相互尊重意味着行业企业与其他利益相关方承担起高职院校治理中应尽的角色，并在高职院校治理进程中对各自行为予以相互尊重，实现行业企业与其他利益相关方的完美协作。当然，行业企业也应遵守相关的法律法规，其他利益相关方也应自觉遵守行业企业对其的监督制约，从而达到他们之间的到位而不越位。

高职院校利益相关方的相互信任是高职院校治理的平台。高职院校利益相关方只有在相互信任的环境中才能够各自敞开心扉表述其真实想法，高职院校利益相关方间的默契度才能够逐渐累增。因此，高职院校利益相关方间相互信任度决定其融合度，进而决定其合作的模式与合作的进度。所谓高职院校利益相关方间的信任涵盖高职院校、政府组织、行业、企业、科研机构、普通本科高校、学生、学生家长、境外资源等行为主体间的相互信任。政府组织与其他利益相关方之间相互信任取决于政府组织的守信。政府组织守信程度决定着其他利益相关方对其信任度的高低，进而影响到政府组织在高职院校治理中的合法性。如果政府组织发挥其应有的职责功能，其在高职院校治理进程中的角色定位将得以加强；如果政府组织在高职院校治理中出现缺位，其在高职院校治理进程中的角色定位将大打折扣，并使高职院校治理游离于政府组织监控之外。其他利益相关方的相互信任也同样如此，毕竟高职院校治理是种利益博弈，只有建立在相互信任基础上的利益博弈才能够避免博弈惨局，并实现参与利益博弈方间的共赢。在现实实践中，高职院校利益相关方各自打着自己的小算盘，不能够从高职院校治理整体利益出发，导致校企合作“同床异梦”、董事会理事会名不副实普遍存在。因此，高职院校治理目标的实现是高职院校利益相关方相互信任的产物。

高职院校利益相关方的相互协调是高职院校治理的关键。高职院校治理是高职院校利益相关方的集体行动。若希望高职院校利益相关方形成合力推动高职院校健康可持续发展，这就需要高职院校利益相关方精诚合作了。可高职院校利益相关方精诚合作的逻辑缺失与发展困境是当下不容忽视的事实，是高职院校利益相关方各自精打细算非合作博弈的结果，毕竟高职院校治理中，不同高职院校利益相关的利益诉求、行为方式以及区域需求是千差万别的。因此，高职院校利益相关方各自理性行为在大部分情况下并不能够达到高职院校治理所需要的最佳效果，要想实现高职院校治理效果最优化则需要高职院校利益相关方的通力合作，需要将高职院校利益相关方的相互协调贯彻于高职院校治理全过程，使通力合作成为高职院校治理必须遵循的理念。因此缺少相互协调的高职院校治理是无序、无法达到集体行动的高职院校治理，同样也是缺少利益分享的高职院校治理。在此背景下，高职院校治理出现种种缺失理所当然，高职院校健康可持续发展也只能是海市蜃楼而已。

高职院校利益相关方的相互共赢是高职院校治理的落脚点。高职院校治理并非是水到渠成的自然馈赠，而是在高职院校治理中利益相关方集体努力的成果，同样也是高职院校治理有目的性的治理。在高职院校治理实践中，由于高职院校自身治理能力的缺失、高职院校与其他利益相关方诉求的差异性、政府组织法规环境的缺失以及其他利益相关方参与高职院校治理激情有待提高等事实的存在，造成高职院校治理中利益相关方“貌合神离”，无益的内耗造成高职院校治理发展与社会经济发展需求差距拉大。为了生存与发展，利益相关方开始意识到共赢共生的重要性，并逐渐将此理念贯穿于高职院校治理过程中。高职院校治理的目的是“扔掉”高职院校利益相关方的“小算盘”，通过整合高职院校、政府组织、行业、企业、科研机构、普通本科高校、学生、学生家长、境外资源等行为主体间的关系，促进高职院校利益相关方形成命运共同体，以此实现高职院校治理共赢共生的宗旨。

四、高职院校治理是制度性治理

对于高职院校治理的内涵与特征，许多研究者虽有所涉及，但目前尚未见到明确的理论界定。有些研究者提出，在高职院校治理中的各利益相关方存在着权责模糊地带，可高职院校治理应“包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。”[3]于是在政府组织的事无巨细的“指导”以及“拉郎配”等怪现状存在下，高职院校治理能力与社会经济发展需求间差距越来越大，塑造一套以市场为导向的多中心、民主、法制、可考核评价的高职院校治理模式成为学者们讨论的焦点。有研究者还指出，为破除高职院校治理效率低下的问题，应采用激励型规制模式去调动高职院校治理中各利益相关方的创新激情。另外，还有一些研究者认为：高职院校治理是新公共管理与多中心治理理论在高职院校管理改革中相融相生的产物，于是得出高职院校治理应是高职院校治理中各利益相关方意愿产物的结论。可在高职院校治理实践中，高职院校治理不仅是各利益相关方的意愿产物，同时也是制度性治理的产物。

高职院校治理作为制度性治理，它的中心任务是高职院校治理制度创新，特别是相关政策法规制度的创新。高职院校治理为何成为制度性治理，究其原因有三。其一是高职院校治理是相关政策法规制度下的治理。高职院校治理可以发展成为新型高职院校治理模式，相关政策法规制度提供的良好外部发展环境是基础。在具体的高职院校治理实践中，通过不断完善高职院校治理相关政策法规制度环境，使高职院校治理存在的许多缺失得以解决，诸如当今我国高职院校治理中存在的激励机制、资源补偿机制、考核评价机制等均可通过完善制度获得破解。其二是高职院校治理不是整齐划一的治理，它应该在尊重高职院校治理各利益相关方的需求基础上实现高职院校治理整体利益的统一性。在各利益相关方合作过程中，仅仅凭借各利益相关方的自主性行为是远远不够的，它更需要制度安排来强制约束，这是因为尊重高职院校治理整体利益并非以牺牲各利益相关方的正当利益为代价，相反应该在充分尊重各利益相关方利益诉求的基础上达到高职院校治理整体利益最优化，而协商和调节的制度安排则可达到上述目标。其三是高职院校治理顺畅运作需要制度提供有序支持。在高职院校治理利益相关方的职责方面，其职责行使需要相关制度作为依据。如没有相关制度作为依托，高职院校利益相关方使用职责就师出无名，自然其使用职责就是无效的。在高职院校治理利益相关方利益调节方面，鉴于高职院校治理中各自利益相关方利益需求差异，因此在各自合作过程中，利益调节机制缺失造成高职院校治理缺失。面对过去困局，行政化手段成为常用的手段，制度则是可有可无的备用品。可在当下维权意识不断增强与以人为本的大背景下，传统简单粗暴的解决方式已失去其存在的土壤，构建合理高效的利益分配机制成为高职院校治理取得成功的核心。在高职院校治理社会参与方面，没有制度作为保障的社会可能只是徒有其表，对提升高职院校治理水平的作用微乎其微。若不断提高高职院校社会参与水平，运用制度性安排则成为必须使用的方式。在高职院校治理考核评价方面，由于目前利益相关方参与高职院校治理的激情与水平有待提高，因此对高职院校治理考核评价还处于低水平阶段，即只是关注是否存在利益相关方参与高职院校治理，对其参与的实际功效则关注不多，于是高职院校治理中存在的名不副实的“花架子”就不难理解了。

总之，通过对高职院校治理界说研究，可在理论与范畴上不断为完善高职院校治理提供支点。解析高职院校治理属性可对高职院校治理的主体、机制、模式、价值理念、方式等方面进行诠释。即根据高职院校治理主体可知其是由政府引导，其他相对独立主体共同参与的治理；根据高职院校治理机制、模式可知其并非是单机制治理，它应该是种多机制、多模式的治理；根据高职院校治理价值理念可知其是相互尊重、信任合作、共赢共生的包容开放治理；根据高职院校治理方式可知其不仅是各利益相关方意愿产物，同时也是制度性治理创新产物。根据以上论述可以得出高职院校治理是种以包容开放为支撑，强化政府引导、多元化与制度创新的治理。

参考文献：

[1]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001：4-5.

[2]李明强，王一方.多中心治理：内涵、逻辑和结构[J].中共四川省委省级机关党校学报，2013（6）：86.

[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：270-271.

责任编辑 宋庆梅