流域蓄洪区运用风险预警信息传递联动研究——基于蒙洼蓄洪区利益相关者分析视角

张 鑫,熊 敏,刘 坤

(1.河海大学公共管理学院,江苏 南京 210098; 2. 金华市宁泰投资项目风险评估有限公司,浙江 金华 321000)



流域蓄洪区运用风险预警信息传递联动研究
——基于蒙洼蓄洪区利益相关者分析视角

张 鑫1,熊 敏1,刘 坤2

(1.河海大学公共管理学院,江苏 南京 210098; 2. 金华市宁泰投资项目风险评估有限公司,浙江 金华 321000)

以淮河干流蒙洼蓄洪区为例,分析行蓄洪区内各利益主体的利益诉求框架。运用实地考察法和关键信息人访谈法确定灾情预警信息依据,结合各利益主体的信息需求,提出相应的预警信息传递联动路径。以行蓄洪区预警决策层、管理层以及实施层为切入点,提出多层次、多主体共同参与的信息传递预警模式,以最大限度保障利益相关者的利益,进而实现蓄洪区灾情预警信息传递的价值最大化。

利益相关者;行蓄洪区;信息传递;联动

蒙洼蓄洪区是淮河流域设立的第一座行蓄洪区,自1953年建成运行以来,对保护下游重要堤防、大中城市安全起到了重要作用,最大限度减少了洪灾损失,为流域防洪安全做出了巨大贡献。由于蒙洼蓄洪区进洪频繁,人口数量多且居住分散,相关工程设施跟进建设时间长,对灾害预警信息的传播提出了更高的要求[1]。目前蒙洼蓄洪区预警预报机制建设滞后,各乡镇制定的各类应急预案中预警指标差异大,标准混乱,预警预报精度差;通讯报警设施缺乏、手段单一,信息传播时效性低,不能适应区内防洪救灾的要求。

目前,对于行蓄洪区预警信息传递的研究,从研究主体角度上看,众学者大都从政府角度出发,强调自然灾害等公共危机发生时,政府在公共危机预警信息管理中的重要性,具体包括宏观上政府面对公共危机时预警信息管理控制能力以及公共危机预警信息活动能力,微观上收集和分析危机信号,及时发布危机警示信息等活动[2]。从信息建设与共享的角度来看,风险隐患与救援信息共享的缺失,在一定层面上影响了多部门之间的联动。分散多元的救助主体往往因为救助信息引导的缺失,使其参与的积极性及救助的效率受到影响。从预警信息控制与共享角度来看,目前信息共享平台主要为政府防灾减灾提供数据支持[3],为政府灾害管理模式下的信息资源共享模式创新灾害信息资源管理方式[4]。总的来看,仍需从各利益相关者在灾害不同阶段对信息需求的角度出发,对行蓄洪区灾害预警信息在利益相关者之间的联动进行研究。

此外,国务院及国家减灾委员会等制定的《自然灾害救助条例》《国家自然灾害救助应急预案》《国家综合防灾减灾规划(2011—2015年)》等指导性文件也强调了要加强自然灾害监测预警能力建设,健全自然灾害预报预警和信息发布机制,加强自然灾害早期预警能力建设,以减少灾难带来的损失。

本文将利益相关者的概念及分析方法运用到行蓄洪区预警模型中,根据蒙洼蓄洪区利益相关者的利益诉求和预警功能的匹配联动分析,探讨利益相关者的预警信息传递路径,并在此基础上提出做好信息传递联动的保障措施。

1 行蓄洪区利益相关者的利益诉求

利益相关者是指任何能够影响一个组织目标的实现,或受到组织目标是否实现影响的所有团体和个人。弗里曼[5]的利益相关者定义不仅强调影响目标达成的个人或群体是利益相关者,在目标实现过程中被动受到影响的个人和群体同样被视为利益相关者。依据这种思想,行蓄洪区的利益相关者可以界定为在行蓄洪区地域内,与行蓄洪区工程设施的准备、建设、施工、运用有直接或者间接利益关系,及所有主动施加或被动受到行蓄洪影响的组织或个人,并且这些组织或个人在社会、经济、文化等方面有着共同利益关联。

为科学界定蒙洼蓄洪区的利益相关者,2013年6月、2013年12月和2014年3月在蒙洼蓄洪区进行了3次实地外业调研,并通过参与式观察、关键信息人访谈、深度访谈等方法,确定蒙洼蓄洪区的利益相关者主要包括公众、组织者、政府及工程设施等四大类主体,同时,各利益主体之间具有共同的利益关联。

从动态分类的角度,利益相关者可以依据其因某些属性的获得或丧失的特征来界定,从而根据不同特征采取不同的应对策略。本文根据3次实地调研和对关键信息人的访谈,并结合米切尔的三维度评分法,运用影响力(power)、合法性(legitimacy)和紧迫性(urgency)3个不同维度特征来界定不同利益相关者,并根据其特点分成完全型利益相关者(definitive stakeholder)、预期型利益相关者(expectant stakeholder)、潜在型利益相关者(latent stakeholder)[6]。行蓄洪区在不同的阶段利益相关者的标准不同,仅就行蓄洪区启动初始阶段而言,各主体间的影响力、合法性和紧迫性程度及相互之间的利益关联见表1。

表1 行蓄洪区利益相关者三维度评分

a. 政府部门属于满足影响力和合法性的预期型利益相关者,有效应对重大公共危机事件的能力是现代政府综合实力和能力的集中体现[7]。该主体利益诉求主要是希望通过充分行使公共管理职能以完成对灾害的应急管理,保障人民生命财产安全,维护社会正常秩序。凭借在救灾过程中对群众等的救助获得其他主体对政府部门执政合法性和治理有效性的认可及对政府各项决策的支持和拥护。要想在一定时间完成该预期目标就要及时收集预警信息,做好上传下达以及同级之间的信息流通。

b. 群众属于影响力、合法性、紧迫性三高的完全型利益相关者。群众作为最直接受害者以及弱势群体,主要是生命保障及生存维系方面的利益诉求,包括保障生命和财产安全,这就对预警信息的及时有效提出很高的要求。因此,行蓄洪区在做出日常区域规划建设、汛期洪水调度调控等决策前,必须首先考虑群众和紧急组织,尽可能关注和满足他们的愿望及利益诉求[8]。

c. 经济组织也属于影响力、合法性、紧迫性三高的完全型利益相关者。经济组织非自愿地承担着行蓄洪后的风险,其利益诉求是保障财产安全并获得一定的发展。在洪灾发生时,他们的首要需求与群众一样都是需要及时有效的预警信息,因此行蓄洪区要及时发布预警信息,使该主体提前做好财产保存与转移。

d. 工程设施主体仅满足合法性一项维度,属于潜在型利益相关者。其主要利益诉求是积极发挥自身作用,保护群众的生命财产安全。这一方面有赖于安全期行蓄洪区制定更科学的日常规划建设、洪水调度调控;另一方面在洪期来临时,决策层与管理层相关部门及时的预警决策传达,或群众、经济组织等主体接收信息后是否及时、快速、安全的撤离,都对其作用是否发挥起到重要作用。

2 灾情预警中利益相关者间的信息传递联动路径

行蓄洪区灾害信息的传递渠道是多向的,具体包括决策中心获取信息,下达各级部门;政府相关部门之间的传递与沟通;以及政府与公众、经济组织、工程设施之间的信息传递与联动。这是由灾情预警中涉及的多方利益相关者决定的。在预警过程中,政府、公众、经济组织以及工程设施只有及时相互沟通交流,才能各取所需,降低公共危机带来的损失[9]。因此,行蓄洪区在预警信息传递上表现为纵向的信息上报和信息反馈,横向的信息沟通与交流(图1)。

图1 信息传递联动路径

2.1 信息传递纵向联动路径

2.1.1 正常状态下的逐级联动

预警部门寻找信号并发布相应的响应因子库,结合对水位、气象及工程等信息的获取和分析,实现全流域预警信号发布情况的收集,了解目前行蓄洪区已出现灾情的级别、损害程度等,确定警报的发布等级。决策中心层通过获取预警信号,可以合理决策是否启用行蓄洪区,及时传递预警信息以实现相关部门事先资源整合。政府相关部门要及时将预警信息传达给群众、经济组织和工程设施,从而消除或降低危机信息不流通带来的威胁和损失。一方面,居住在庄台下的居民及时收到有效发布的灾害预警和行蓄洪信息可以及时撤离湖区;另一方面,庄台上与保庄圩安全系数较高的地方需要有效发布灾害预警和行蓄洪信息,以保证其财产快速转移。因此,信息发布要建立上下信号传输的通道,根据预警指标有目的地进行灾前危机管理,事先建立防范、处理体系和应对措施,尽量使损害降至最低点。

2.1.2 紧急状态下的跨序列联动

正常状态下的逐级联动在灾情发生的紧急状态下会造成信息传递层级多、路径长、时间长等问题。行蓄洪区灾情预警信息的传递在必要时可以越级管理。从功能上看,地市级政府既没有行蓄洪区运行的决策调度权,也不负责其具体工作,主要是省级与县级防汛抗旱指挥部之间的信息通联。因此,在预警信息传递过程中,地市级政府应摈弃地方利益和部门利益的束缚,敢于放权,通过建立紧急状态下跨序列的斜向信息双向传播通路进行信息流通:允许紧急状态下灾情预警信息的越级组织传播,并搭建跨序列间组织沟通的法约尔桥(图2),以构建流域政府间横向协调机制,从而规范相关政府部门各自权力产权,降低因相互摩擦带来的交易成本[10],从而减少层层传递的时间和信息损耗。畅通的信息不仅可以最大化信息的客观性与全面性,使得预警决策科学化,也直接关系到防汛指挥部门的决策指挥和协同行动。

2.2 信息传递横向联动路径

2.2.1 政府管理部门间的信息联动

地方各级政府及水行政主管、地方水利管理、民政、卫生、公安、消防等部门和单位,是行蓄洪区的主要决策者和灾害救助主体,也是行政权力的行使者。在获取决策中心决策信息之后,处于管理层面的相关部门要进行预警信息沟通,主要包括行蓄洪区启用时间、方式或灾情状况,使相关部门做好心理或物质上的准备活动，及时将信息上传下达相关利益群体,同时也可以让地方水利管理部门与专业工程设施队伍得到信息上的互通,在洪灾发生之前及时对行蓄洪区内堤坝、防洪闸、排灌站等工程设施是否正常运作进行检查,以提高灾害发生时相关工程设施抵御、调控洪水的能力。

图2 跨序列的法约尔桥式联动

2.2.2 各利益主体间的信息联动

在政府一层将预警信息传递给公众与经济组织、工程设施之后,也要联动相关的利益群体防洪减灾。加强公众参与,不仅可以做到预警信息的有效传递,也能加强民众预警意识。加强经济组织的参与,可以让相关企业为预警提供相应设备、资金等方面的支持,也可以利用相关资源提供专业知识和技术协助政府有关单位做好危机防范与救助工作。加强工程设施部门的参与,有助于行蓄洪区制定更科学的日常规划建设及洪水调度调控,以提高相关主体预测能力以及工程设施抵御、调控洪水的能力。因此,在技术层面上要重视公众、经济组织及工程设施在灾害预警中的作用,及时沟通、发布灾情、防止不必要灾害发生的同时,也要使该群体由被动利益者转化为主动利益者,鼓励他们积极参与危机预警管理。使该利益主体在最大化避免损失的时候也能为社会做出贡献。

2.2.3 多主体参与的信息联动

行蓄洪区洪水灾害信息反馈中,除了官方的信息反馈渠道,大众传媒的作用更加不容忽视。大众传媒在将翔实、直观可视的信息扩散给社会大众的同时,也反馈给灾区应急指挥部门,使政府进一步掌握灾区灾情、灾民诉求和救灾进度等信息,形成多主体参与的信息传递联动。同时,由于手机短信、网络等自媒体形式迅猛发展,特别是微博、微信等成为灾害信息的非正式传播渠道,政府相关预警部门有必要保持开放、公开和合作的态度,通过自媒体等新媒体的介入,开拓多主体、多层级的灾情预警信息联动,重塑政府结构、重构政媒关系、重组政社关系,提升预警信息的效率,逐步改变政府对预警信息引导能力明显不足的现状[11]。同时也要实现对自媒体的规范监管,实现行蓄洪区灾情预警信息的多主体、多层次、多样化联动。

3 灾情预警中利益相关者间信息传递联动保障措施

3.1 决策层面组织指挥保障

作为决策层的政府要在准确的预警信息中做出预警决策,为后续工作指明方向,这就要求决策层拥有良好的组织指挥能力及丰富的经验。决策层要根据经验及时判别随着雨、水、工情变化而变化的灾情,决定行蓄洪区的启用与否、启用范围,这对决策层的反应能力有很高的要求:洪灾相对较小的,地方政府(省级防汛指挥部门)根据行蓄洪区的启用标准做出运用决定,指挥相关部门进行灾情预警;灾情特别重大时,必须及时上报中央政府,由中央政府从全局把握、统筹指挥抗洪。预警信息的传递、是否启用蓄洪区、选择预警具体方案等都需要政府及时决策,指挥下一层级部门进行预警的具体活动,以将灾情控制到最小。

3.2 管理层面统筹合作保障

灾情信息传递过程中,管理部门起着承上启下的作用,既要将灾情与民众信息反馈给决策中心,也要将上级决策与灾害情况传达给包括群众、组织与工程设施等众多利益相关者。因此,良好的部门统筹合作是预警信息传递的重要保障。首先,相关水利部门技术人员要做好前期洪峰抵达时间的预测、进洪闸的开启或水库泄洪等准备工作,及时将行蓄洪区内堤坝、防洪闸、排灌站等工程设施运作情况传达给决策层,为决策层的指挥提供及时的数据支持,同时要将数据通过合理的方式传达给群众等利益群体,即防洪信息有效的上传下达;其次,在决策层对技术部门的预警信息进行判别并做出决定后,相关地方政府及下属部门和单位要做好横向层面预警信息的流通与反馈,形成部门之间资源互相利用、力量得以衔接的良性沟通链。对同一层面而言,只有各部门之间合作机制稳定且统筹机制完整,才可以实现对危机信息的有效流通,才能对洪灾进行有效的预防和控制,以减小危机发生的几率和危害程度。

3.3 操作层面的预警响应保障

作为与洪灾有直接关系的群众、经济组织与工程设施,在预警信息上虽然需求不同,但其核心要求是预警信息的落实,将自身利益最大化。操作层面的预警响应是预警信息服务相关利益者的根本保障。首先,要做好应急预案工作,同时,要及时勘察蓄洪区相关工程设施,做好灾情信息的巡查报讯工作;其次，要建立健全信息发布制度,通过正式发布会、大众传媒以及自媒体等多种形式将预警信息传递给相关利益者,使利益主体及时获取灾情信息,做好避难准备;最后,在接收到预警信息后,要及时将处于庄台下等危险带的人群撤离,做好对预警信息的响应及联动工作。

4 结 语

行蓄洪区各利益相关者之间的利益诉求存在着明显差异,各利益主体对灾情预警信息的需求也不同。建立灾情预警信息的联动路径有利于灾情预警信息在相关利益者之间的传递与流通。因此,要构建多主体、多层次的信息传递路径,既包括纵向的上传下达,也涵盖同级的沟通反馈,使预警信息的作用发挥至最大、灾害损失降到最小。同时,各层次要有针对性地制定措施,保障预警信息路径的构建,从而保证相关利益者共同参与灾情信息联动,并通过全方位的信息传递联动保障措施,最大限度保障利益相关者的利益,进而实现蓄洪区灾情预警信息传递的价值最大化。

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水利部公益性行业科研专项经费项目(20131065)

张鑫(1977—),女,山东高密人,副教授,主要从事人力资源与社会保障研究。E-mail:01zhangx@hhu.edu.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.05.012

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1003-9511(2016)05-0051-04

2016-04-25 编辑：胡新宇)