水资源资产管理体制研究

陈建明,周校培,袁汝华,朱凯晔

(河海大学商学院,江苏 南京 211100)



水资源资产管理体制研究

陈建明,周校培,袁汝华,朱凯晔

(河海大学商学院,江苏 南京 211100)

从水资源资产及其管理的内涵着手,在水资源资产国家所有的前提下,侧重水资源资产管理体制在使用权方面的研究,借鉴自然资源资产管理的相关理论和实践,设计并提出水资源资产管理的体系和制度框架。宏观层面上水资源资产管理制度的完整设计可以为水权市场的建设、水资源资产负债表的编制等提供指导和支撑。

水资源资产;水资源资产管理;管理体系;制度框架

目前水资源管理方面存在诸多问题,如水资源短缺、水污染严重、用水效率低等,导致水资源供需矛盾日趋突出,水安全面临严重威胁。中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用并更好地发挥政府作用[1],而将水资源作为资产进行管理恰恰契合了这一主旨。

21世纪初,对水资源进行资产管理的研究大多侧重于概念及可行性等方面[2-4],水资源资产管理的实践案例也逐步增多。随着实践经验的积累和丰富,针对水资源资产管理过程中出现的问题,水资源资产管理研究已逐步具体化,主要集中在水权市场的建设、水资源资产负债表的编制等方面[5-9],但关于水资源资产管理体制的研究还相对匮乏,本文以此为研究内容,展开分析。

1 水资源资产及水资源资产管理

1.1 水资源资产及其分类

资产是指由企业过去经营交易或各事项形成的、由企业拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。资产的3个基本特征是:资源的所有权主体明确、可进行交易、能够带来收益。《中华人民共和国水法》规定水资源属于国家所有,水资源的所有权由国务院代表国家行使。水资源是创造社会财富必需的自然物质基础,具有市场价值及潜在交换价值,交换过程自然能够产生收益。因而,从资产角度来看,水资源可以作为资产来管理。

结合我国实际的国情水情,水资源资产的范畴包含全部水资源。但在对水资源资产的实际管理过程中,并不是所有水资源都能进行资产核算,因而有必要将可开发利用的水资源资产和不可开发利用的水资源资产进行区分。根据水资源资产是否可开发利用进行分类,体现不同水资源资产的功能作用,为设定与之相应的管理目标和制度奠定基础。

可开发利用的水资源资产是指符合水资源开发利用控制红线要求,在现有技术经济条件下能够开发利用的水资源资产。根据是否以盈利为目的,将可开发利用的水资源资产划分为公益性资产和经营性资产。

不可开发利用的水资源资产是指在现有技术经济条件下不具备开发利用条件或者开发利用将造成严重后果因而需要禁止或限制开发利用的水资源资产。水资源资产具体分类如表1所示。

表1 水资源资产分类

1.2 水资源资产管理内涵

水资源资产管理是将水资源作为资产来管理和经营,从开发利用到生产再生产,遵循水资源的特性,按照经济规律进行投入产出管理,促进水资源的高效配置和合理利用。水资源资产管理的内涵见图1。

图1 水资源资产管理的内涵

1.3 水资源管理和水资源资产管理关系辨析

水资源管理是水行政主管部门运用法律、行政、经济、技术等手段对水资源的分配、开发、利用、调度和保护进行管理,使得社会经济环境持续发展的各项活动的总称。

水资源管理和水资源资产管理之间既有联系也有区别。

水资源资产管理是在目前市场经济背景下,水资源管理的扩充和延伸,是水资源管理的一部分。当水资源被作为资产进行管理时,可开发利用水资源和不可开发利用水资源之间没有明确的界限,因此,水资源资产管理的概念是动态的,其内容是实时变化的。水资源资产管理也是在水资源管理的基础上进行的,如水资源资产评估主要依据水资源评估的相关资料。

传统意义上的水资源管理主要依靠行政手段,国家作为水资源的所有者,其经济权益尚未得到有效体现,导致所有权虚置。而将水资源作为资产进行管理的根本目的就是确保市场在水资源配置过程中起决定性作用,着力提高配置效率和公平性。

相对水资源管理而言,水资源资产管理涉及的内容更加具体,针对性、可操作性更强。对水资源进行资产管理符合不断发展的市场经济的要求,水资源资产管理在管理主体、管理手段、管理方式和管理效果等方面均与传统的水资源管理有所不同。

2 相关行业资源性资产管理经验借鉴

2.1 自然资源资产管理理论依据

自然资源资产管理的根本目的是实现自然资源的价值,保障国家作为自然资源资产所有者的权益,实现的方式是自然资源的价值化和平等交易。

自然资源的价值是在其与经济发展的矛盾日益激化的阶段体现出来的。以自然资源价值论为理论基础的自然资源资产管理是自然资源再生产规律的客观要求,也是实现经济可持续发展的重要途径。自然资源的高效利用、合理配置是以自然资源价值的充分实现为前提的,价值实现的基本要求是自然资源的使用者等价支付自然资源价值,而资产管理的具体表现则是核算和交易。

健全自然资源资产管理体制应主要从3个方面统筹设计相关的管理制度:① 以明晰产权为核心,健全自然资源资产产权制度;② 以分类管理为核心,健全自然资源资产管理机制;③ 以用途管制为核心,完善自然资源监督管理制度。

2.2 土地资源资产管理模式借鉴

我国国有土地资源资产管理实行的是国家统一所有、政府分级监督管理的管理体制。随着土地使用方式改革的推进,我国建立的土地资源资产管理机制也不断发展完善。长期以来,无偿、无限期、无流动的土地行政配置方式使得土地资源资产无法显化。随着土地无偿划拨机制被打破,行政无偿划拨与有偿出让相结合的双轨制的出现,使得土地资源资产逐步通过市场配置而显化。

借鉴土地资源资产的管理模式,水资源资产管理可以在取水许可与水资源有偿使用制度下有效进行,过程如图2所示。

图2 水资源资产的形成与管理模式

2.3 森林资源资产管理进程中经验借鉴

国有森林资源资产的管理模式主要是由政府造林投入、林业部门补贴、政企合作开发、林业专项资金和国有林场经营所得利润用于林业建设,扩大国有森林资源的积累并形成森林资产,即构成了单一化的管理模式。国有森林资源资产的经营单位仍然保留着流动资产、固定资产、有形资产以及无形资产并存的格局。

森林资源资产管理模式长期以来比较单一,产权不够明晰,注重实物量管理,价值量管理长期缺位;重投入,轻产出;森林资源缺乏价值量信息,影响了森林资源进入市场流通,阻碍了森林资源资产管理的推进。

国有森林资源资产管理方面的问题主要是:观念落后跟不上林业改革及战略性调整的形势,没有形成浓厚的国有资产管理氛围;概念不清,重钱轻物、重用轻管;管理缺乏系统意识、整体意识;研究不够,管理理念、方法不适应实际需要;资源观、时间价值观、生态效益观和经济效益观淡薄。

制度及体制方面的问题主要是:对国有森林资源资产管理体制没有明确的理念,内涵和外延不清,管理体制体系与构成结构内容不确切;内部管理制度不完善,表述不明确,未形成体系,各项管理制度间协调性、衔接性有欠缺;管理体制的错位、漏项不同程度的存在;没有真正建立起国有森林资源资产动态管理监测系统,对国有森林资源资产的管理仍停留在初级阶段。

实践方面存在的问题主要有:国有森林资源资产产权不清、登记不全、保护不力,资产总额、权益确认不准确,还存在应收未收、虚列冒支等现象;国有森林资源资产配置不合理,缺乏科学安排,利用率和收益率低,林业生产力低下;对国有森林资源资产缺乏考核和监督,使国有森林资源消耗增加、被侵占现象增多;缺乏行之有效的监督管理制度,对违法乱纪、侵吞国有资产、占用国有林地、乱砍滥伐突发事件打击力度不够。

根据森林资源资产管理经验,对水资源资产管理的推进具有一定借鉴意义,可概括如图3所示。

图3 水资源资产管理对森林资源资产管理的经验借鉴

3 水资源管理的基础与保障条件

长期以来,各地各水行政管理机构开展了大量的水资源管理基础工作,从全国用水总量控制指标分解到江河水量有序分配,从取水许可与水资源有偿使用制度全面实行到取水权流转不断推进,并基本建成工程支撑体系,为全面开展水资源资产管理工作提供了较好的保障条件。

3.1 用水总量控制指标基本分解到县

2007年以来，我国年度用水总量呈快速上升趋势,控制水资源用量是我国水资源管理的必然要求。在实践管理中,国家制定了水资源用量控制目标,将用水总量控制指标基本分解到县,逐级合理调控。

3.2 江河水量分配有序进行

我国水资源时空分布不均,年际年内变化大,各地降水量和径流量差异很大。全国江河水量一度无序分配,地区用水与江河供给不平衡,所以推进全国江河水量分配有序进行是水资源管理必要的任务。

3.3 取水许可与水资源有偿使用制度全面实行

水资源管理工作中,取水许可制度和水资源费征收管理制度互为依托,联系紧密。结合工作实际,要推进取水许可与水资源有偿使用制度全面实行,建立水资源及其资产管理体系,还需进一步完善以下工作:①增强取水许可的透明度,实施新版取水许可证换发;②严格深层地下水取水许可管理;③强化取水计量;④进一步明确取水许可审批权限;⑤完善水资源费征收制度。

3.4 取水权流转试点积极推进

取水权及转让制度规定有助于实现水资源的合理配置。取水权及流转制度是水权制度体系的重要内容,水权制度与水资源资产管理的实行又紧密联系,所以推进取水权及其流转制度十分重要。

3.5 工程支撑体系基本建成

我国水资源地区分布悬殊,与人口、耕地和经济的分布不匹配,加大了水资源管理的难度。经过60多年的持续规划和建设,已初步形成以水库、堤防、灌渠为代表的水利工程支撑体系,为水资源资产管理的实施提供了良好的工程支撑条件。如东中线南水北调等相关工程的运行,有效解决了水资源分配不均等水资源资产管理问题。

4 水资源资产管理制度设计

4.1 水资源资产管理体系设计

对水资源进行资产管理的目的就是确保其保值增值,以达到可持续利用、与社会经济协调发展的有序稳定状态。因此,在传统水资源管理向水资源资产管理演变过程中,需要构建完善的水资源资产管理体系,贯穿该体系的是水资源资产的实物量核算(包括水量和水质两方面)、价值量核算、水权界定、资产评估和资产管理与运营。与水资源资产管理过程相匹配的还有各个阶段应当遵循的制度、使用的方法以及涉及的对象。

从水资源资产的管理过程、相应制度以及所涉及的对象出发,初步构建水资源资产管理体系,见图4。

图4 水资源资产管理体系

4.2 水资源资产管理制度分析

a. 坚持水资源国家所有的基本法律制度。水资源具有流动性、流域性、整体性等特征,由中央政府统一代表全民行使水资源所有者职责,不搞分散所有体制。

b. 健全水资源资产管理体制。进一步明晰水资源所有权人的承担主体,并合理划分中央和地方的相关职责。

c. 强化水资源宏观调配,对水资源资产实行分类管理。水资源资产宏观调配包括水资源规划、水中长期供求规划、用水总量控制、江河水量分配、水量统一调度等。

区分可开发利用的水资源资产和不可开发利用的水资源资产,设定不同的管理目标,实行具体的资产产权管理。

可开发利用水资源资产管理目标为促进水资源资产科学配置、有效保护和合理行使,提高水资源使用效率和效益,实现水资源可持续利用。管理手段和措施包括:开展水资源资产评估,为确权登记和资产流转奠定基础;对水资源资产进行确权登记,健全水资源资产有偿使用制度,促进水资源资产合理流转,实现归属清晰、权责明确、流转顺畅的目标;强化水资源资产用途管制,加强水资源资产监督管理,实施水资源资产审计和损害责任追究,实现监督管理有效;实施水生态补偿,对保护生态环境及不能开发利用水资源资产的发展机会成本给予补偿等。水资源资产管理框架见图5。

从调查、评估、确权登记、取水许可、有偿使用、流转、审计、责任追究等环节,与现行制度相比,分析水资源资产管理制度建设需求。在保障社会公共利益的前提下,围绕如何落实水资源资产所有权人权益以及保障使用权人权利,提出推动水资源资产管理和建立水资源资产管理制度的基本思路。

4.2.1 水资源资产产权价值评估制度

作为水资源资产产权制度的一项基础性工作,要在开展水资源调查评价的基础上,明确水资源价值评估的对象、范围和评估方法,建立水资源资产评估准则;制定水资源资产评估管理办法,明确水资源资产评估机构和人员资格、评估核准与备案等。

4.2.2 水资源使用权有偿取得制度

“十三五”规划中,强调需要建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度,创新有偿使用、预算管理、投融资机制,培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理。取水权有偿取得是提高水资源利用效率和水资源保护水平的重要途径,具有极大的制度优越性。

4.2.3 水资源资产产权确权登记制度

确权是登记的前提,登记是确权的具体承认形式。要按照归属清晰、权责明确的要求,积极稳妥地推进水资源资产产权确权登记。纳入取水许可管理的,要规范取水许可,确认取用水户的水资源使用权,并进行资产登记。

4.2.4 水资源资产产权流转和收益分配制度

水资源资产产权的交易流转主要是水权的交易流转。在地区间、用水户间开展水权交易的过程中,探索形式多样的水权流转方式。继续开展工业企业与灌区等取用水户间的水权交易,在建立用水总量控制体系的区域,可探索总量控制下的区域间水量交易。南水北调受水区可探索地区间的水量交易。在实践探索的基础上,加快出台取水权转让管理办法,逐步完善水资源资产产权交易流转制度。

4.2.5 水资源资产产权监督管理制度

在确权登记和水权交易过程中,依据水资源实际、水资源规划、水功能区划,区分不同的用水类型,严格实行水资源用途管制。严格对市场准入、交易价格、费用及用途的监督管理,建立利益诉求、纠纷处理和损害赔偿机制。通过水资源监督管理制度的创建,并结合不动产登记制度,建立完善的水资源资产产权监督管理制度。

4.2.6 水资源资产用途管制制度

良好的用途形成良好的水资源资产,必须加强对水资源的用途管理,保障水资源的可持续发展和利用。水资源资产用途管制制度需要在主功能区划、国土空间用途管制制度等的基础上,按照水资源规划、水功能区划，严格管制水资源资产使用用途及用途变更,完善水功能区分级分类管理制度,强化水功能区划对水资源资产用途管制的基础平台作用。对可开发利用的水资源资产,按农业、工业、服务业、生活、生态等用水类型,明确水资源使用用途;对跨行业、跨地区水权交易,严格管理用途变更。对不可开发利用的水资源资产,明确江河特定断面的合理流量,湖泊、水库及地下水合理水位和水质要求,提出减少地下水超采、恢复水质要求。

4.2.7 水资源资产审计制度

开展水资源资产审计是强化和规范水资源资产管理的重要手段,也是防止水资源资产流失的重要措施。按照国家改革要求,探索编制水资源资产负债表,科学反映特定地区特定时期水资源资产负债存量及其变动情况。必须形成一套完善的审计制度,逐步将水资源资产纳入企业会计审计才能更好地推进水资源资产管理。

4.2.8 水资源资产损害责任追究制度

水资源资产损害责任追究制度要求地方政府积极监督管理可开发利用水资源的利用情况,强化对不可开发利用水资源资产的监督管理责任,明确追究责任的事项和范围。对水资源负资产较大的企业实施水资源资产损害责任终身追究,建立倒查机制。

4.2.9 水生态价值优先保护制度

社会经济系统的持续快速发展,水生态系统的承载能力不断下降,导致水生态系统自然生态服务功能衰退的问题日益突出。对于水生态系统自然生态服务功能的重视程度不够,以及相应公共政策的低效和管理上的缺陷,是问题产生的根本原因,所以在推进水资源资产管理时必须制定良好的水生态价值优先保护制度。

4.2.10 水生态补偿制度

推进水资源资产管理的过程中,还需要建立完善的水生态补偿制度。水资源具有流动性和流域性,通过建立水生态补偿制度,可以维护地区间因产水、用水、护水等产生的水资源资产利益关系。

4.2.11 水资源资产储备制度

目前,我国水资源短缺形势严峻,同时也为了未来发展,应对突发事件预留空间,建立水资源资产储备和补充机制刻不容缓，这是保障我国经济可持续发展和未来水安全的一项重要措施。

4.2.12 水资源负资产偿还制度

水资源负资产主要形成于水资源衰减地区及部分过度开发水资源的地区。各地需要逐步建立并考核水资源资产管理的负资产偿还机制。

5 结 论

自20世纪80年代以来,我国对水资源资产经济属性的认识在不断加强,针对当前水资源资产管理的迫切要求,无论是初始水权的配置,还是水权交易市场的建设,都需要宏观层面的水资源资产管理体制作为保障。本文根据近年来国内外水资源资产管理研究的成果、相关资源资产行业的管理经验以及实际水资源管理方面已具备的条件,初步提出了水资源资产管理体系和制度框架,对推进水资源资产管理进行了探索。

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水利部公益性行业科研专项(201301055)

陈建明(1966—),男,江苏吴江人,副教授,主要从事水资源规划研究。E-mail:cjm66@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.05.005

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1003-9511(2016)05-0018-05

2016-04-21 编辑：胡新宇)