新常态下PPP模式推广应用的影响因素

郭慧娟+郭凤娟+高园+李春

摘 要：在中国经济新常态下，PPP模式不仅能缓解政府的债务难题，也是财税政策改革、市场配置的客观要求；同时还能够加大基础设施的投资，整合社会资源、激励社会资本的活力、从而促进经济转型升级。但目前我国的整体发展环境分析，加快和推进PPP模式在管理和技术层面存在着一些关键的影响因素。

关键词：PPP模式；新常态；影响因素

一、ppp模式的内涵与现状

1.内涵

PPP（Public、Private、Partnership），它的基本内涵是“公私伙伴合作关系”， 是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方权利义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方获得比预期单独行动更为有利的结果。由于各国处于PPP的不同发展阶段，对PPP的认识也不完全一致。虽然描述不同，但其根本都是为了提高公共基础设施的建设和运营，公共部门和私营部门建立长期而稳定的合作关系，从而实现利益共赢，风险共担，优势互补。

2、现状

PPP模式从上世纪80年代进入我国，期间经历了探索、试点、发展等阶段，经营模式逐渐成熟。自2013年11月份十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营以来，财政部作为第一责任人全面统筹推进PPP改革，各省市也结合自身情况积极探索推进PPP工作。李克强总理在2015年政府工作报告中提出，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。到目前，全国PPP综合信息平台大概收纳七千多个项目，总投资8万多亿元，涵盖了市政工程、交通运输、生态建设等19个相关行业。

目前，在中国经济新常态下，PPP模式不仅能防范地方政府性债务的不断增加，减轻地方政府偿还债务的压力，缓解政府的债务难题，也是财税政策改革、市场配置的客观要求；同时还能够加大基础设施的投资，促进新型城市化进程的发展，进一步完善公共产品和公共服务，整合社会资源、激励社会资本的活力、从而促进经济转型升级。在目前形式下，社会各界对PPP模式表现出浓厚的兴趣、积极的态度和较高的期望值。但目前我国的整体发展环境分析，加快和推进PPP模式在管理和技术层面存在着一些关键的影响因素。

二、推广应用PPP模式的影响因素

1.转变双方观念，树立正确的合作意识

目前PPP项目在实施全生命周期管理推进过程中，虽然政府和民营组织签订了合同，约定了双方平等的权利和义务，但是在项目的建设和运营过程中政府仍然处于强势地位。对于参与PPP项目的民营组织而言，参与PPP项目的投入是巨大的，而所带来的收益是长期的。因此，政府失信对于参与PPP项目的民营组织而言将可能带来巨大的损失。这也是目前很大一部分民营组织还不敢涉足PPP项目领域的原因。要推动PPP模式的发展，就要明确政府和社会资本的责权利关系，建立政府投资信用约束机制，使该模式不受政策调整、政府换届等因素的影响。能够按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险共担、利益共赢的原则，使政府作为监督者和合作者，真正承担起发展战略制定、社会管理、市场监管和绩效考核等职责。

2.PPP模式的法律体系建设尚不完善

从国外PPP模式实践来看，PPP模式的有效运行需要一个良好的社会法制环境来保障，PPP项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制度予以保证，需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段对政府部门和企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护合作双方的利益，提供优质的公共服务，最关键的在于具体操作方面应明确规范。目前我国PPP模式的相关政策密集出台，政策体系逐步完善，但这些政策多为部门规章条例，层次较低，法律效力不足，而权威的国家法律法规层面缺乏，PPP法律的制定仍在进行中。

3.缺乏PPP项目投融资专业人才和中介服务机构

PPP项目涵盖多个领域，实施操作复杂，涉及到招标、谈判、融资、管理等许多程序，要求从业人员具备经济、财务、金融、工程等多个专业的知识积累。但随着市场对PPP咨询业务的需求增多，很多之前没有从事过PPP项目咨询、没有相关运作经验的服务机构也开始介入这个市场，导致PPP专门人才缺乏，咨询服务机构鱼龙混杂。

所以，应加大PPP专业人才的培育力度，强化专业机构的服务功能，真正为项目的实施提供物有所值的服务。

4.金融市场不完善，缺乏多方面的融资渠道

由于PPP项目在操作过程中资金需求量大，资金回报周期较长，这对社会资本的资金筹集能力提出了很大的挑战，融资难，回报长依然是社会资本参与的瓶颈。如果在规定的时间内企业不能完成融资，将面临取消中标资格没收投标保证金。所以，完善PPP项目的融资市场，积极吸引整合包括银行、证券、保险、社保基金等金融资源，构建多层次的PPP项目融资市场是解决问题的主要途径。

5.配套制度建设和投资回报机制不健全，影响社会资本参与

PPP项目在我国正处于深化改革的前期，配套的制度建设和回报机制方案还不到位，我们应该正确认识PPP不仅是微观层面上操作方式的提升，更是宏观层面体制的变革。我们看待PPP项目不仅是融资方式更是管理模式的创新改革。2015年，财政部联合住建部在城市供排水、公共交通基础设施、地下综合管廊等市政公共领域开展PPP项目的推广，虽然初见成效，但这些项目都属于公益性项目，列入非经营性项目范畴，不能产生稳定的收益，这就需要政府根据项目产生的社会效益给予相关补贴，同时市政相关方面价费体系较为模糊，很多价格由政府控制，社会资本的议价空间小，收益不能保证。所以，在PPP项目的推进过程中，需要提前制定一套合理的动态的投资回报机制，健全财政补贴机制，进而保障社会资本参与的合法权益。

6.全项目周期政府监管机制不完善，影响PPP项目的有效推进

政府监管机制是PPP项目中的重要内容，在运营过程中，私营企业有着及时获取信息的有利条件，在项目进行重大调整时，政府部门往往面临信息滞后的局面，这就要求政府在全项目周期进行监管，掌握最新项目运营信息。同时，在保证私人部门的合法利益的前提下，政府通过监管提高私人部门对公共产品的服务水平。

监管的方式有直接监管和通过绩效考核进行监管，在监管过程中需要政府对项目的运营情况有一定的参与和了解，这就要求政府加快职能转变，从以往的主导地位退出，以便有更多的精力投入在规划和监管上，逐步建立事前设定绩效目标，事中进行绩效跟踪，事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理体制。

三、结束语

在中国经济新常态下，PPP模式不仅能缓解政府的债务难题，也是财税政策改革、市场配置的客观要求；同时还能够加大基础设施的投资，整合社会资源、激励社会资本的活力、从而促进经济转型升级，所以PPP模式受到了各级政府部门的高度重视。但从目前我国的整体发展环境分析，加快和推进PPP模式在管理和技术层面存在着一些关键的影响因素。为了使PPP模式在我国能取得成功，我们要不断完善PPP项目推广过程中面临的一些问题，只要政府和私人组织在遇到困难时能够共同面对，积极解决，相信PPP 模式在政府和私人组织之中实现“共舞共赢”，助力于为新常态下我国经济的良好发展。

参考文献：

[1]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）.

[2]王会川.论PPP模式在地方推广应用的难点及对策[J].经济研究参考，2015（51）.

作者简介：郭慧娟（1978.11- ），女，汉，河南省安阳人，河北水利电力学院，讲师，毕业于郑州大学土建学院建筑工程专业，工程硕士，研究方向：工程造价和施工技术