辽宁乡村文化旅游法律监管机制研究

王述芬+邱波

摘 要：近年来，辽宁依靠其丰富的自然和人文资源，开发出一系列颇受欢迎的乡村文化旅游产品。要保持乡村文化旅游业的健康持续发展，法律监管机制必不可少。对辽宁省乡村文化旅游法律监管机制的现状进行分析，并从三个方面提出建议：建立完善的监管法律体系，加强执法力度；建立专门的监管机构，发挥行业协会作用；充分利用微信和微博平台，实行全民参与。

关键词：乡村文化旅游；法律监管；机制

2015年10月4日山东青岛发生的“38元天价虾”事件经过新闻媒体的广泛报道，对山东的旅游形象造成了很大的冲击，正如有的网友评论道“一只大虾毁了青岛这座城，更毁了山东省旅游系统数亿元砸出来的‘好客山东品牌。”与之相似，2015年10月9日，国家旅游局根据游客投诉，对秦皇岛市拥有5A级资质的山海关景区进行暗访，发现山海关景区存在价格欺诈，强迫游客消费，景区环境和管理水平差等多个问题，并做出取消山海关景区5A级资质的决定，对秦皇岛市旅游形象的塑造也是一次很大的负面冲击。

可见，要打造成功的旅游品牌，仅仅依靠相对完善的基础设施和独特的文化旅游资源是远远不够的。稳定透明的价格消费、完善的权益保护机制、便捷通畅的交通设施等等，都是塑造良好旅游环境的必备要素。在旅游消费者相关权益受到侵犯后，不能当作个案问题进行解决，而应将相关案例作为警示，全面反思和整顿，完善相关法律监管机制，否则花再多钱进行旅游宣传都只会徒劳无功。

近年来，辽宁依靠其丰富的农业资源、独特的民风民俗和地方文化，以及独具特色的传统饮食等，开发出一系列颇受欢迎的乡村文化旅游产品。例如，辽宁省的沈阳农业博览园、大连金科生态园艺场、大连石河现代农业园区、风城大梨树生态农业观光旅游区等多个农业旅游项目。要保持乡村文化旅游业的持续繁荣，法律监管必不可少。而辽宁乡村文化旅游的法律监管环节相对成熟景区较为薄弱，本文主要对辽宁省乡村文化旅游法律监管机制进行研究。

一、乡村文化旅游概念界定

目前国内外学者对“乡村文化旅游”尚无统一的概念界定，但一般都认为乡村文化旅游是在乡村旅游的基础上突出文化内涵，是旅游业与文化产业的结合，本质上仍属于乡村旅游。乡村旅游通常包含两个方面：其一是发生在乡村地区，其二是以乡村性作为旅游吸引物。例如：世界旅游组织（WTO） 认为“乡村旅游”是指“旅游者在乡村及其附近逗留、学习、体验乡村生活方式的活动。”北京市发布的《北京市郊区民俗旅游接待户评定标准》，其中将“乡村旅游”定义为：“以乡村居民聚居地为地域核心，以乡村居民为经营主体，以乡村社会为背景，以乡村自然、人文旅游资源为依托的旅游休闲活动。”江苏省发布的《江苏省乡村旅游点等级划分与评定》其中将“乡村旅游”定义为：“以乡村自然风光、人文遗迹、民俗风情、农业生产、农民生活及农村环境为吸引物，以城乡居民为目标市场，满足旅游者的休闲、度假、体验、观光、娱乐等需求的旅游活动。”

二、我国乡村文化旅游相关法律监管机制

我国的《旅游法》自2013年10月1日开始实施，迄今为止已有两年多时间，很大程度上保障了我国旅游业的全面协调可持续发展。但《旅游法》中未对“乡村文化旅游”内容做出明确的详细规定，其中只在第46条规定：“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。”可见，我国旅游法未对乡村文化旅游服务设置明确独立的法律监管机制。

我国很多地区为了鼓励当地乡村文化旅游业的发展，制定了一些相应的服务标准，例如前文提到的北京、江苏等地，河北省旅游局也制定了《河北省乡村旅游服务质量标准》（以下简称《标准》），针对环境、交通通讯、公共设施、住宿、餐饮、购物与特色活动、安全管理等多个方面进行标准的设定。

总体来看，我国乡村文化旅游地方法规不完善，仅有当地旅游部门制定的服务标准和评价方法远远不够。一方面，不能称之为地方性法规，另一方面，《标准》中相应的配套措施也不完善，有关部门的监管效能无法体现，直接影响乡村文化旅游的法律监管效力。

三、辽宁乡村文化旅游发展存在的问题及法律监管现状

1.监管法规缺失

目前，辽宁省有关旅游业的地方性法规只有《辽宁省旅游条例》，对乡村文化旅游没有进行专门的规定。有关乡村文化旅游的规范性文件例如《乡村旅游服务质量标准》和《乡村酒店等级划分与评定》，等地方标准也缺乏。

目前辽宁省乡村文化旅游尽管发展迅速，但仍存在不少问题。例如，在餐饮卫生方面，不少“农家乐”餐馆厨房功能分区不明确，脏、乱、差现象仍然存在；由于“农家乐”模式多有经营的淡旺季，很多餐馆经营者缺乏长远和品牌意识，短期牟利现象较重，在食品卫生规范方面认识不足，相关卫生监管力度不够。在公共设施方面，不少乡村文化旅游点的公共场所达不到“无污水、污物，无乱建、乱堆、乱放现象”，而且乡村文化旅游点内设置的垃圾桶数量和外观上仍有很多不足；文化内涵方面，不少文化演艺产品内容过于低俗。

2.监管主体不统一

乡村文化旅游的主要政府管理部门涉及设计工商、公安、旅游等多个部门，实质上的统一监管机构并没有，多头管理现象较多，各个监管部门之间责任划分不明，出现问题时各部门互相推诿的情况较多。正如前文提到的山东青岛“天价大虾”事件中，公安部门和物价部门互相推脱责任，导致游客权益不能得到及时维护。

3.监管执法力度不够

尽管没有专门的乡村文化旅游地方法规，但在法律监管中仍然可以参照《旅游法》等法律，实践中，不完全是无法可依，但乡村文化旅游服务中仍然问题频出，消费者旅游体验不满意甚至相关权益受损，主要原因仍在于对乡村文化旅游景点的监管执法力度不够。乡村文化旅游景点比较分散，再加上交通基础设施制约，执法人员检查力度远远不够。此外，在执法中也会出现执法不规范的现象，原有的惩罚力度可能在人为操作下减弱，监管效力收到很大影响。

四、完善辽宁文化乡村文化旅游法律监管机制的建议

1.建立完善的监管法律体系，加强执法力度

要完善乡村文化旅游市场监管秩序，首先必须有法可依。这方面可以借鉴欧美、日本等发达国家和地区的相关经验，这些国家对乡村文化旅游都有制定专门的法律和服务标准，并配有相应的督查机构，执法力度较大。例如，美国政府先后出台了“The National Wildness Preservation System”、“The National Wild and Scenic Rivers Act”、“National Tourism Act”等法律法规，为保障乡村文化旅游发展提供了完备的法律框架。目前我国《旅游法》并没有对乡村文化旅游进行专门的立法，而是将立法权力交由地方政府，乡村文化旅游占辽宁省旅游比重逐渐增大，因此辽宁省有必要因地制宜，制定相应的行政法规及条例。例如，乡村文化旅游土地保护条例、环境保护条例、乡村文化旅游游客投诉与处理条例等等。针对执法不严，监管不力的问题，应制定相应的奖惩制度，对于表现好的单位或企业颁发相应的证书，并在公开平台上进行宣传；对于表现不好的则予以惩罚，并进行通报处理。

2.建立专门的监管机构，发挥行业协会作用

乡村文化旅游涉及多个部门，具有综合性，以往条块分割的国家体制架构不利于对其监管，有必要进行及时和适当的调整。一是，建立一个统一专门的法律监管机构；二是，涉及到的各有关部门应加强合作，不能再强调单行法规和部门职责。具体来说，辽宁省可以成立乡村文化旅游法律监管小组，建立由旅游局、文化局、卫生局、物价局、环保局等相关部门参与的“乡村文化旅游发展联席会议制度”，有关乡村文化旅游发展中的重大问题就可以在联席会议上共同磋商、协调和解决，最终为乡村文化旅游发展构建和谐环境。

国外不少国家专门针对乡村文化旅游建立相关协会，例如丹麦全国农业旅游协会，英国北奔宁地区的农业发展与咨询服务处（ADAS）、乡村发展委员会、农业培训委员会、农场度假部等等，这些协会对乡村文化旅游的健康发展和监管起到积极作用。辽宁省也成立了专门的旅游协会，但其在乡村文化旅游监管方面发挥的功能有限。有必要组织专门乡村文化旅游行业人员对乡村文化旅游进行定期下基层调研，政府亦可以给予一定处罚权限，使旅游协会真正发挥指导和监督作用。

3.充分利用微信和微博平台，实行全民参与

在当前通讯信息发达的时代，很多新闻传播的渠道都是微信和微博，不少游客在旅游过程中随时将旅游经历传播到网上，一些好的体验或不好的抱怨会引起很多人关注。辽宁省旅游部门应充分利用现有的微信和微博公众账号，加强宣传，让辽宁省居民以及来辽宁旅游的游客知晓相关平台，实行全民动员，全民参与，鼓励民众通过平台发表意见或建议，让大家都参与到乡村文化旅游服务质量监督中。对于民众或游客提出的投诉意见和改进意见要及时处理，真正使微信微博和平台成为辽宁旅游部门与大众交流的媒体。

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作者简介：王述芬（1982- ），山东烟台人，渤海大学管理学院，讲师，研究方向：文化产业；邱波（1980- ），黑龙江齐齐哈尔人，河北对外经贸职业学院国际商务系，讲师，研究方向：区域经济