美国海岸警卫队职能演变及工作量占比研究——基于2008-2015年美国海警官方数据

刘大海，刘芳明，连晨超，李晓璇

(1.国家海洋局第一海洋研究所 青岛 266061；2.北京大学 北京 100871；3.中国人民大学 北京 100872)



美国海岸警卫队职能演变及工作量占比研究
——基于2008-2015年美国海警官方数据

刘大海1，刘芳明1，连晨超2,3，李晓璇1

(1.国家海洋局第一海洋研究所 青岛 266061；2.北京大学 北京 100871；3.中国人民大学 北京 100872)

文章基于对美国海岸警卫队基本情况的回顾，梳理了美国海岸警卫队职能的历史演变；运用“全工时评量法”和“折合全时工作量”指标，对2008—2015年间美国海岸警卫队的数据资料加以分析，结合向海警、港口公安等专业人士的咨询结果，定量分析了美国海岸警卫队工作量的占比情况，并对分析结果进行了解读；基于以上研究，从中国的海上执法力量建设和实际工作角度，提出了相关建议。

美国海岸警卫队；职能演变；折合全时工作量；美国海岸警卫队工作量

美国海岸警卫队(U.S.Coast Guard，USCG)是美国海上综合执法机构，也是西方国家较有代表性的国家海上综合执法队伍。USCG隶属国土安全部，主要履行国土防卫、海上安全、海上治安、海上交通、海洋环境与资源保护等职责。国内学者对美国海岸警卫队的研究由来已久，李培志编译的《美国海岸警卫队》[1]、何学明等编著的《美国海上安全与海岸警卫队战略思想研究》[2]等系统介绍了USCG的历史沿革、组织机构、兵力部署、任务职能和战略思想等。从研究领域来看，学者们对USCG装备情况(综合深水系统[3]、国家安全保卫装甲舰计划[4]、小艇装备[5])关注较多。此外，在USCG执法情况方面，祁斌介绍了USCG行动指南原则及USCG最新的海上执法船情况[6]，傅崐成编译的《美国海岸警卫队海上执法的技术规范》、宋云霞翻译的《美国海上行动法指挥官手册》等研究了USCG的执法规范；在USCG战略方面，卢佳[7]对美国海岸警卫队2010财政年度的战略规划进行了解读，苏朋[8]介绍了《美国海岸警卫队北极战略方针》。

综上可见，目前学者对USCG的研究集中在其基本情况、执法规范及战略规划等方面，尚无对USCG海上执法工作量和工作重点的系统分析，也缺乏对USCG职能动态演变的分析。中美不同国情海情，导致难以有效对比两者的海上执法体制的优势和劣势。针对这一问题，本研究简要回顾USCG基本情况，对其职能的历史演变进行了研究；收集整理了USCG于2008-2015年期间公开的年报和简报等数据资料，运用定量分析方法，结合对海警、港口公安等专业人士的咨询，分析美国海岸警卫队的工作量，并对分析结果进行解读，结合中美国情海情差异提出相关建议，以期对中国海上执法力量建设和工作开展有一定参考。

1 美国海岸警卫队基本情况

USCG是美国海上唯一的海上综合执法机构，其执法海域范围包括美国沿海地区2 500海里的通航水道、距海岸12海里的领海和340万平方海里的专属经济区。《美国法典》第14篇规定：“海岸警卫队是一个军事机构，无论什么时候，它都是美国武装部队的一个分支，而不仅仅是战时或总统下达命令时”[9]。为了确保海岸警卫队的执法权力，美国专门制定了《海岸警卫队法》，详细规定了海岸警卫队的隶属关系、职能任务、队伍性质、机构设置等，赋予海岸警卫队登临权、检查权、抓捕权，甚至还赋予了其可以直接登临美国海军军舰检査的权力。《美国法典》第81至101条则详细描述了美国海岸警卫队的20项执法职责与权力[10]。因此，USCG具备军事性、民事性和执法性等多重属性。

USCG的工作范围包括美国海岸、港口、内陆水域和国际水域，除了在美国海域执法，USCG也在公海内执行国际公约、协议等，在实际执法工作中，USCG会保持与地方执法机构合作[11]，也会经常与周边国家开展国际合作[12]。

根据2014年的统计数据[13]，USCG各类人员总数为155 569人，其中人员36 235人，退役军人35 570人，合同雇员32 814人，辅助人员为29 620人，军队预备役和预备役退役军人分别为7 351人、6 915人，公务员7 064人。截至2015年6月，USCG拥有排水量100 t以上的执法船161艘，其中大型巡逻舰10艘，中型巡逻舰28艘，巡逻舰46艘，破冰船3艘[6]。

2 美国海岸警卫队职能的历史演变

1915年1月20日，美国国会通过“美国海岸警卫队成立”法案，由美国救生管理处、缉私船管理处合并成USCG。缉私船管理处的成立缘于美国独立战争后国库虚空，为了增加税收美国决定对英国商船收取高额关税，但收取关税必然导致大量走私，因此需要设立一个部门对走私进行管理。USCG成立之初，职能限于救生和缉私管理，包括救生、拦截走私、贩毒和贩奴等。1939年，美国灯塔管理处并入USCG，灯塔维护、导航等成为USCG的职能之一。1946年，船舶检查与导航局并入USCG[2]，其职能再一次得到扩充，新获得的职能包括船员管理和船舶安全检查。

为应对“9·11”事件，2002年11月25日美国总统布什签署法案，由海岸警卫队、移民和归化局及海关总署等22个联邦机构合并成立国土安全部，其主要职责是保卫国土安全及相关事务，使美国能够更加协调和有效地对付恐怖袭击威胁。由于USCG本身肩负海上安全和海上治安职能，划归国土安全部管辖确立了其海洋国土安全领导机构的地位，国土防卫成为USCG的第一使命。

美国总统奥巴马于2010年签署了美国海岸警卫队授权法案[14]，赋予了USCG加强美国港口和水域安全的权利，允许其获得相关船舶和飞机在美国水域巡逻的支援，新法案还增加了对拒绝认罪的船舶操作人员，特别是涉嫌药品走私及运输非法移民的船舶操作人员的犯罪惩罚的权力。

根据2012年修订的《美国海岸警卫队法》和相关条例[15]，USCG主要职责包括：①在公海和美国管辖海域及其水下和上空执行或协助执行所有适用的美联邦法律。②对海上的情况进行空中监视或拦阻，执行或协助执行美国的相关法律规定。③在公海上和美国领海内管理相关法律规定，宣传和执行改善人员生命安全和财产安全的相关规定；涵盖法律未专门规定由其他执行部门承担的所有事务。④在公海上和美国管辖海域内开发、建立、维护和运行航海导航、破冰设施和救助设施，恰当地考虑国防的相关要求；确保各种安全事务。⑤在公海和美国管辖海域以外的地方，按照国际协议的规定，开发、建立、维护和运行破冰设施。⑥在公海和美国管辖海域进行海洋学研究。⑦保持待命状态，随时准备好在战争期间提供特种服务，其中包括履行海上防区的指挥职责。USCG职能可以概括为5个方面：国土防卫、海上治安、海上安全、海上交通、海洋资源和环境保护[16]。

2015 年 3 月美国发布的新版海上战略《21世纪海上力量合作战略》中[17]，把USCG作为负责提供西半球安全的领导机构，再次扩大了海岸警卫队在海上安全中担负的任务。

从USCG发展历程和归属部门变更经历看，美国经过长期探索，根据时代发展需求，通过早期机构的合并、不同时期行政命令以及国会、总统授权等渠道和手段，成就了今天海岸警卫队的庞大规模和全面职能，使其成为美国唯一的海上综合执法力量，而进入21世纪以后，国土防卫和海上安全的职能呈现明显加强趋势。

3 美国海岸警卫队工作量占比分析

为系统分析USCG海上执法工作量，本课题组收集整理了USCG于2008-2015年期间公开的年报和简报等数据资料，运用“全工时评量法”和“折合全时工作量”定量指标，结合海警、港口公安等专业人士咨询结果，分析了美国海岸警卫队工作量的占比情况。

3.1 “折合全时工作量”定量指标介绍

“折合全时工作量”这一指标来源于R&D核算中的“R&D人员折合全时工作量”。R&D人员折合全时工作量是指全时人员折合全时工作量与所有非全时人员工作量之和，单位为人年。一个全时人员的折合全时工作量计为1；非全时人员按实际投入工作量进行累加，将工作量折合成全时后的值。该方法也被称为“全工时评量法”。

参考以上定义，本研究提出美国海岸警卫队折合全时工作量，其值为将美国海岸警卫队各项工作的工作量折合成全时后的值。这里的“全时”指的是满工作时间。为便于计算，将指标的单位定为人天。1(人天)折合全时工作量表示需要一人工作一天。这一指标可将美国海岸警卫队各项工作的工作量单位统一化，使其可直接进行比较分析。

3.2 数据处理

本研究数据来源于美国海岸警卫队官网(2008—2015年)，对数据的处理过程如下：①根据《美国法典》第 14 卷第 1 部分第 5 章，美国海岸警卫队的职能主要分为5个方面，国土防卫、海上治安、海上安全、海上交通、海洋资源和环境保护[16]，将其各项工作进行分类；②以充分利用现有数据为前提，综合考虑工作的全覆盖性与不重复性，建立美国海岸警卫队五大功能的工作指标体系；③按照工作指标体系，美国海岸警卫队2008—2015年这8年间各项工作的工作量(表1)。

国土防卫职能包括6项工作指标。指标1，保护伊拉克海上石油基础设施部署巡逻艇次数/艘(人员数量/人)；指标2，美国军用物资运输安全保障次数(次)；指标3，高度可疑船舶登临检查次数(次)；指标4为高客运量客船护航(次)；指标5，为关键的海上基础设施和资源进行巡逻(次)；指标6，开展国防部指导的旋转翼空中拦截行动任务(次)。

海上治安职能包括8项工作指标。指标7，清缴可卡因重量(万kg)；指标8，阻挡非法移民人数(人)；指标9，对悬挂美国国旗外国船只商检次数(次)；指标10，驶入美国港口外国船只检查次数(次)；指标11，大陆架外缘的船只安全和保安检查(次)；指标12，检查集装箱个数(个)；指标13，设施安全和海洋污染相关检查(次)；指标14，外国港口设施反恐措施有效性评估(个)。

海上安全职能包括7项工作指标。指标15，搜索、救援案件处理数量(个)；指标16，营救人数(人)；指标17，签发商船船员证数量(个)；指标18，发现冰山数量(个)；指标19，运输工人资格证书(份)；指标20，为海员发放认证书(人)；指标21，转移干散货(万t)。

海上交通职能包括6项工作指标。指标22，发布安全建设公示次数(次)；指标23，维修浮标数量(个)；指标24，海上事故调查次数(次)；指标25，参与协助商业转运次数(次)；指标26，签发了桥梁工程许可(个)；指标27，建立航行自动识别系统(个)。

海洋资源与环境保护职能包括5项工作指标。指标28，渔业保护登船检查次数(次)；指标29，污染事故调查次数(次)；指标30，治理联邦清理项目(件)；指标31，检查船只是否符合大气排放标准(艘)；指标32，登临检查休闲船只(次)。

表1 2008—2015年美国海岸警卫队五大功能工作的工作量[18]

续表

注：表中“—”部分表示未找到公开数据.

3.3 测算思路与过程

本文拟分析美国海岸警卫队2008—2015年工作量的占比，由于各项工作的单位不同，引入美国海岸警卫队折合全时工作量这一指标。测算思路与过程如表2所示。

表2 2008—2015年美国海岸警卫队五大功能的折合全时工作表占比测算表

注：单位工作折合全时工作量的数据分别来源于咨询海警工作人员、根据工作性质推测、根据原始资料估计、检索国内外相关案件、咨询国内港口公安等.

(1)根据2008—2015年间各项工作的工作量，求出8年间各项工作的工作量平均值(由于单位不同，这里称为工作单位数平均值)。具体测算时，仅对有效历史数据求算数平均，缺失数据不纳入计算。

(2)按照每单位工作需耗费的实际投入工作量，求出每单位工作的折合全时工作量，单位为人天。具体做法是，考虑每单位工作需要多少人(船)、多少天完成。

以“海洋资源与环境保护”功能为例，“渔业保护登船检查次数”的单位工作折合全时当量为15(人天)，表示渔业保护登船工作需要15人工作1天完成。其算法是：30×1/2，代表渔业保护工作需要一条船(船上30人)工作1天，1天检查2次。(每单位工作的折合全时工作量的测算中所涉及的数据来源见表2)。

(3)求出单项工作的折合全时工作量。具体做法是，单项工作折合全时工作量=工作单位数平均值×每单位工作的折合全时工作量。

以“海洋资源与环境保护”功能为例，“渔业保护登船检查次数”折合全时工作量为82 506.43人天，为其工作单位数平均值(5 500.43)×每单位工作的折合全时当量(15)所得。

(4)求出单项工作的折合全时工作量占比。具体做法是，单项工作的折合全时工作量占比=单项工作的折合全时工作量/所有工作的折合全时工作量×100%。

(5)求出美国海岸警卫队五大功能的折合全时工作量占比。具体做法是，单一功能的折合全时工作量占比=单一功能的折合全时工作量/所有工作的折合全时工作量×100%。

4 结论与建议

4.1 结论

从USCG执法任务构成和工作量分析可知：

(1)USCG在最近8年中执行任务最多的两个职能是国土防卫和海上治安，两项任务折合全时工作量之和约占总任务的66.27%，这些任务均与国家安全有关，表明USCG在维护美国国家海洋安全中的重要地位，本研究测算结果直接印证了美国2009年遭受“9·11”恐怖袭击后实施的国土安全战略，即非常重视并持续加大对国土安全的力量投入。

(2)海洋资源与环境保护任务占美国海岸警卫队任务比重最小，约为7.13%，从侧面反映了USCG在海洋资源与环境保护方面的执法压力较小，分析原因，可能是由于美国国体与中国不同，且海洋管理模式与中国存在较大差异，海上现场执法任务较少，行政执法力量投入的需求弱。与之相比，中国海警是由海监、渔政等队伍组建而成，过去主要从事海域资源利用与海洋环境保护等方面的海上行政执法工作，行政执法日常任务繁重，近海现场执法次数多，中美两国差异较为显著。

(3)高度可疑船舶登临检查次数、对悬挂美国国旗外国船只商检次数、驶入美国港口外国船只检查次数、大陆架外缘船只安全和保安检查其4者的折合全时工作量之和约为33.29%，占据全部工作量近1/3，可看出，船舶安全检查是日常工作的重点。

(4)所有工作量中，单项占比最高的是搜索及救援案件处理，约为15.86%。这项任务与美国海岸警卫队的前身机构之一(救生管理处)有关，USCG从事搜救工作已有150多年的历史，营救失事船只、失事人员一直以来都是USCG任务的重心。

4.2 建议

基于以上分析，提出具体建议如下。

(1)完善我国海上执法法律建设。纵观USCG发展史，其所有职能都在法律授权下进行，比如美国海岸警卫队在执行登船临检、武力使用，以及海上禁毒、渔业、环境保护、海洋国土安全等方面都有具体的执法规范。美国《海岸警卫队法》赋予USCG登临权、检查权、抓捕权，1982年国防部甚至批准USCG特遣队在和平时期有权登临海军舰艇执法。USCG完善的立法体系和执法规范应当给予我们一定的启示，应根据国家战略需求，及时完善法律体系，给予海上执法队伍以明确授权。

(2)进一步明确我国各海上执法队伍定位。USCG相关法律赋予其承担几乎所有海上执法任务的权限，凡是与海洋相关的管理事务，海岸警卫队都有权干涉，体现了其作为美国海上唯一的综合执法机构的重要性。同时，作为海上安全防卫和海上利益保护的武装力量，USCG在保障美国重大国家利益中也发挥着关键作用。这些执法任务和职能并非自USCG建立之初就确立，而是随着时代的发展，根据国家需求逐渐合并而成的。比较而言，中美海警在队伍构成和定位上差距巨大，例如中国海巡、海上搜救等任务等仍然是独立的部门执行(海事局、救助打捞局)。

(3)推动我国海警信息进一步透明化。美国海岸警卫队每年发布其执法任务，同期发布的还有海岸警卫队的财政预算，以公告或政策文件的形式对每年工作成果进行公布，对于政府海洋决策和公众知情都有积极的意义，同时也扩大了海岸警卫队的影响力。中国海监总队曾于2001年5月制定海洋行政执法统计报表制度[19]，2008年出版了《中国海洋行政执法统计年鉴》，对2001—2007年海洋行政执法力量派出情况进行了总结，国家海洋局定期发布中国海警舰船钓鱼岛领海巡航等活动公告，但尚未建立起海上综合执法年度公报制度。建议依托国家海洋局尽快建立海洋综合执法统计制度，加快统计工作的信息化和网络化、公开化建设，以便为国家海洋管理部门提供决策依据，给公众提供一个了解海洋综合执法工作的窗口。

需要重点提出的是，由于中国国情与美国不同，在海洋综合执法体制上也应有所侧重。例如美国海岸警卫队海洋资源与环境保护任务的占比仅约7%，而初步估计中国海警可能达到90%以上。美国海洋管理模式、海上执法实践与中国有较大差异，反映了中美国体、国情的巨大差异。从数据分析结论看，海上国土防卫、海上安全才是美国海洋综合管理最重要的部分，而2015年3月美国发布的新版海上战略《21 世纪海上力量合作战略》中，把USCG作为负责提供西半球安全的领导机构，再次扩大了海岸警卫队在海上安全中担负的任务，也印证了“国土安全”是USCG的重中之重。而中国的国土防卫主要由海军负责，中国海警主要负责海洋行政执法和维权。因此，中国不能照搬美国海岸警卫队模式建设中国海警队伍，而要立足国情海情，因地制宜，建设一支有中国特色的海警队伍。

5 结束语

保卫近海国土安全、打击有组织犯罪和保护商船仍是未来美国海岸警卫队的战略任务。美国海岸警卫队的口号是“时刻准备着”，要时刻保持最佳状态，以实现美国国家利益最大化。中国要建设海洋强国，离不开海上执法力量的护航。美国海岸警卫队的发展历程、职能演变以及工作任务布局给了我们诸多启示，相信中国在建设海上执法力量上一定能走出一条符合制度国情、适应时代发展的特色之路。

[1] 李培志.美国海岸警卫队[M].北京：社科文献出版社，2005.

[2] 何学明.美国海上安全与海岸警卫战略思想研究[M].北京：海洋出版社，2009.

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[4] 欧阳期林，孙西镇.美国海岸警卫队现代化建设现状[J].公安海警高等专科学校学报，2003，2(4)：48-50.

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[6] 祁斌.美日韩海警执法体系与装备最新动向[J].中国船检，2016(2)：91-96.

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[17] 王培.印度学者研究美国新海上战略及其对亚洲的影响[J].防务视点，2015(8)：12-14.

[18] 数据来自美国海岸警卫队官网：http://www.navcen.uscg.gov/，2008-2015年期间公布的Performance Report、snapshot或Budget相关文件[EB/OL].(2016-2-13)[2016-7-11].http://www.uscg.mil/budget/;http://www.uscg.mil/budget/archive.asp.

[19] 孙书贤.中国海洋行政执法统计年鉴[M].北京：海洋出版社，2008.

Function Evolvement and Workload Proportion of the U.S.Coast Guard:Based on the Official Data of the U.S.Coast Guard during 2008—2015

LIU Dahai1，LIU Fangming1，LIAN Chenchao2,3，LI Xiaoxuan1

(1.First Institute of Oceanography，SOA，Qingdao 266061，China;2.Peking University，Beijing 100871，China;3.Renmin University of China，Beijing 100872,China)

Based on the review of the basic background of the U.S.Coast Guard,the paper studies the historical evolvement of the functions of the U.S.Coast Guard.Using the ‘Full-time Measurement Method’ and ‘Full-time Equivalent Workload’ index,the paper analyzes the data of the U.S.Coast Guard during 2008—2015.Combined with the consultation from the coast guard,port public security and other professionals,the paper quantitatively analyzes the workload proportion of the U.S.Coast Guard and discusses the analysis results.Based on the above,the paper puts forward some suggestions from the perspective of constructing China’s maritime law enforcement force and their actual work.

U.S.Coast Guard，Function evolvement，Full-time Equivalent，Workload of U.S.Coast Guard

2016-03-01；

2016-06-06

刘大海，助理研究员，博士，研究方向为海洋政策，电子信箱：liudahai@fio.org.cn

E3/7；P7

A

1005-9857(2016)07-0084-08