“土十条”的“前事”与今生

梁光源

发生在出生前的事情

有时候国家出台一个文件、一项政策措施，往往可以用人类繁殖步骤来形容，从等待受孕到怀孕、分娩，有时甚至还会难产、腹死胎中，“土十条”的出台，在很大程度上印证了这个过程。庆幸的是，三年怀胎的漫长过程，最终迎来的是瓜熟蒂落。

“土十条”是环境保护部污染防治行动计划里的第三个儿子，他从萌芽到诞生，社会各界都给予极大的关注。关注越高也即期望更重，过往经验告诉人们，以行动计划推进污染治理的形式，所产生的影响和带来的成效，远大于以前任何一种治污方式。

2013年，针对大气雾霾的突出问题，“气十条”率先诞生。2015年，针对部分流域水质下降、黑臭水体日益增多、饮用水安全保障压力日益加大的实际，“水十条”也应运而生。

向污染宣战的号角吹响后，“气十条”和“水十条”两兄弟并肩作战，攻占一个个污染堡垒，取得了良好的治污效果。然而，就在人们欢呼雀跃之时，环保业内学者却不无遗憾地说，“可惜‘土十条缺席了”。

学者的忧心，源于我国的土壤环境总体状况堪忧。政府部门公开的资料显示，我国土壤总的点位超标率为16.1%。污染类型以无机污染为主，有机污染次之，复合型污染比重较小；在不同土地利用类型中，耕地、林地、草地、未利用地土壤点位超标率分别为19.4%、10%、10.4%、11.4%。

此外，我国局部地区土壤污染也比较严重。长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题比较突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大；镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。工矿企业及其周边土壤环境问题突出，抽样调查显示，污染企业及其周边点位超标率为36.3%、工业废弃地为34.9%、工业园区为29.4%。

相对于“气十条”和“水十条”的出台，“土十条”命运更加坎坷，由于先天不足、基础薄弱、底数不清、法律标准缺失等一系列特点，导致其怀胎三余载、数易50稿才得以面世。

世间万物，一花一木皆有因果。中国的土壤环境问题，归咎于中国几十年经济粗放发展带来的恶果。然而，这并非中国独有的国情，纵观世界各国，土壤问题早已有之，这是经济发展到一定阶段的标志性产物。

美国拉夫运河事件、荷兰Lekkerkerk污染事件、英国Loscoe污染事件、日本东京都铭渣污染事件……这些都曾经是世界上知名的土壤污染事件，也推动了国外土壤污染防治工作的开展。相比之下，我国土壤问题爆发比较晚，防治工作要落后很多年。

1990年，受拉夫运河等事件影响，我国科学家开始关注矿区、污灌区和六六六、滴滴涕等农药大量使用造成的耕地土壤污染问题。然后在此研究的基础上，制订了我国第一个《土壤环境质量标准》，并于1996年开始实施。可惜的是，该标准适用范围小，项目指标少，调查数据也是“一刀切”，不适应现阶段土壤环境保护实际工作需要。2000年以后，随着土壤污染危害日益凸显，我国才将土壤污染防治工作提上议事日程，放在与大气、水污染防治同等重要的位置，全面推进土壤污染防治工作。

此外，在环境立法方面，有关土壤环境保护的法律规定一直只是充当配角，零星分布在《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《草原法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《农业法》、《农产品质量安全法》以及《危险化学品安全管理条例》、《农药管理条例》、《基本农田保护条例》、《土地复垦条例》等相关法律法规中，多年以来都没有一部专门的法律书籍。

“土十条”有何特殊技能

环境保护部在近十年的调研基础上，集各部门之长，因地制宜出台了“土十条”政策，对我国土壤污染防治工作作出了系统而全面的规划及行动部署。为方便理解，我们不妨将这些条款看作是平日电子游戏里某位英雄的技能。

第一项技能——摸清情况，依法治土。在编制“土十条”时，各路环保专家将其与大气、水体污染进行了系统的比较，发现土壤的隐蔽性是最让人感到恐惧的，是一种“看不见的污染”。土壤污染往往要通过土壤样品分析、农作物检测等，甚至人畜健康的影响研究才能确定是否被污染。而且它从产生到发现危害时间久，潜伏周期长，对人体危害也大。例如，美国拉夫运河事件就是因为周边居民爆发式出现各种怪病、孕妇流产、婴儿畸形、儿童夭折、癫癞等，才引起人们对土壤污染问题的重视。追根溯源，才知道当地居民所居住的地方以前是化学品、工业垃圾的集中倾倒地，该土地被污染了33年后，被房地产重新开发，建起住宅及学校。

为避免类似的悲剧在我国重演，“土十条”开篇第一条即提出，通过开展土壤污染状况详查工作，查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响，掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况。并且首次提出了要建立每10年1次的土壤环境质量状况定期调查制度，时刻了解土壤污染的“家底”，提前谋划、及早预防。

精准科学的调查数据，也可以让立法变得“师出有名”。立法重点强调：第一，要建立土壤污染防治法律法规体系。各部门要配合完成土壤污染防治法起草工作，修订、发布相关领域法律法规及部门规章以增加土壤防治内容，鼓励各地制定地方性土壤污染防治法规。目前，全国仅湖北省颁布《湖北省土壤污染防治条例》，湖南、河南、广东、吉林等省正在积极进行土壤污染防治立法工作。第二，建立健全相关标准及技术规范体系。发布、修订、完善相关的标准、技术规范、测试方法及标准样品，明确规定各地可制定严于国家标准的地方土壤环境质量标准。第三，通过明确重点监管的物质、行业、区域，建立专项执法机制，全面强化土壤环境监管执法。

第二项技能——分类管理，风险管控。该项技能属于防护功能。此技能重点对农用地、建设用地分别实施不同的管理措施，避免了“一刀切”管理情况的出现，且以农用地中的耕地及建设用地中的污染地块为重点。具体来讲，农用地按污染程度分为未污染和轻微污染、轻度和中度污染以及重度污染3个类别，分别采取优先保护类、安全利用类及严格管控类等相应管理措施。建设用地则要求建立调查评估制度，建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，分用途明确管理措施，对于符合相应规划用地要求的地块，可以进入用地程序；对于暂不开放或不具备修复条件的污染地块，则需要进行管控、标识和监测；对于发现污染扩散的，则要采取污染物隔离、阻断等风险管控措施。