突破——抓住混改难点

《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称《混改意见》）在《指导意见》之后，作为第一个配套文件最先出台，足见中央对“混改”的重视程度。

突破——抓住混改难点

《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（以下简称《混改意见》）在《指导意见》之后，作为第一个配套文件最先出台，足见中央对“混改”的重视程度。

实际上，混合所有制改革是深化国企改革的主线之一，也是深化国企改革的难点，国务院先期出台混改专项文件，地方在实践中不断完善着混改细则，使混改出现了层层推进、积极探索的崭新局面。

重点凸显

《混改意见》明确了国有企业发展混合所有制经济的总体要求、核心思路、配套措施，并提出了组织实施的工作要求。

混改的分类施策、分别推进是一大亮点。对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，混改是“稳妥推进”；主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业，混改是“有效探索”；公益类国有企业，规范开展混合所有制改革是“引导”。

其中，对于牵涉很多的“主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业”做了尤为详细的规定，细化到每一个行业将如何做。虽然这类行业和领域的国企都要求国有独资或绝对控股，但针对不同行业和领域，也对非国资参与度提出了不同的要求。例如，对重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，允许非国有资本进入，依法依规有序参与开发经营；对核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。

让业界比较惊讶的是对军工领域的开放。军工国企纳入混改范畴，这在我国历史上的历次改革中还是第一次。《混改意见》中，除国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域之外，其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

《混改意见》还明确了国有企业发展混合所有制经济五方面的工作任务：一是按照国有企业功能界定和分类，分类推进国有企业混合所有制改革；二是从集团公司和子公司、中央企业和地方企业不同层面，分层推进国有企业混合所有制改革；三是鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革；四是建立健全混合所有制企业治理机制；五是建立依法合规的操作规则。

混合所有制改革，是中央最谨慎的一项改革方案，屡屡被提及“严防国有资产流失”，强调“在国有企业混合所有制改革中，要坚决防止因监管不到位、改革不彻底导致国有资产流失。”可见中央对混改的关心与担心，也足见混改在这次国企深改中的分量。甚至可以说，混改的成败，影响着这场国企改革的整体进程。

央企行动

《混改意见》中提出，引导在子公司层面有序推进混合所有制改革，同时，也要探索在集团公司层面推进混合所有制改革。

国务院国资委早在2014年提出，在中央企业开展“四项改革”试点工作，其中混合所有制改革试点确定为中国医药集团和中国建材集团两家央企。这是首次在集团层面进行混改的央企。

之所以选择这两家企业承担混合所有制改革，与两家公司的性质有关。中国建材集团，业务体量大，旗下拥有瑞泰科技、北新建材、方兴科技、中国玻纤等上市公司，控股比例高低不一，比较适合作为混合所有制改革的试点企业。中央选择中国建材作为此轮央企改革的重点企业，主要是看中了其资本市场较为完善的布局，引入社会资本更为方便容易。

一个值得关注的现象是，2009年 5月至2014年5月，中国建材集团的负责人宋志平，同时还担任中国医药集团董事长。这在央企负责人安排中是罕见的，这在当年被看作是央企董事会试点的一个了不起的变革。同时，也可以看出国药集团和中国建材集团同时入选混改央企试点，是有原因的。

作为国务院国资委混合所有制经济试点企业的中国建材集团，未来布局很清晰，企业将在建材制造、新型房屋、科技服务、新材料等业务板块选定试点实施单位，深入推进混合所有制。试点推行半年后，2015年2月，中国建材和中国国药所提交的发展混合所有制经济试点方案，均获得了国资委同意。

这两家试点企业之外，也有多家央企在推行。中国石化，2014年2月启动油品销售业务改革重组，当年4月完成内部重组，7月开始对外增资扩股，9月与25家社会投资方签署增资协议，历经13个国家部委严格审批，12月取得商务部批复；2015年3月，完成销售业务1050亿元“混改”资金交割，并完成工商登记变更，油品销售业务重组引资工作完成。值得一提的是，在新成立的销售公司中，中国石化并没有因拥有70%股权而控股。2015年12月28日，“混改”增资后的中国石化销售有限公司首届董事会、监事会第一次会议在北京召开，混改后的董事会由11人构成，来自中国石化的董事仅4人，独立董事3人，职工代表1人，而社会资本有董事3人，也同样具有较大话语权。董事会实现多元化，进一步完善了公司治理和体制机制，开启了转型升级新航程。

不仅在石油石化企业，不少央企在改革文件出台之前就开始了引入非国有资本的尝试。例如，在四项改革试点中被列为董事会改革试点的新兴际华集团，其下属公司已经很大比例是混合所有制公司，在四个业务板块中，80%的资产和80%的人员在两家上市公司，37%的三级企业进入了混合所有制。

混合所有制关键不是在“混”，而是在“合”上，要发挥国资的优势，也要发挥民资的优势，通过两个优势的叠加，使各自的优势在协同创新、深化改革等方面发挥独特的优势。

混合所有制关键不是在“混”，而是在“合”上。

地方举措

“加快混合所有制改革”也是此轮地方国企改革方案中的最大亮点。全国各地都以“混合所有制”为契机加快了国企改革步伐。

混合所有制改革，是中央最谨慎的一项改革方案，屡屡被提及‘严防国有资产流失’，强调‘在国有企业混合所有制改革中，要坚决防止因监管不到位、改革不彻底导致国有资产流失。’

已出台改革方案的省份均对混合所有制改革进行了部署，有近一半的地方还明确了发展混合所有制的目标、途径和时间表。

通过对各地公布的相关文件解读，可以发现，地方吸纳资本使用了多种实现方式，包括引入战略投资者、推进企业改制上市、探索员工持股、吸引股权投资基金入股、引导社会资本进入公共项目等。

有的省份就吸收股权投资基金入股和社会资本方面做出了详细规定。比如，广西提出，鼓励支持非国有资本通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁等多种方式，参与国企改制重组、参与国有控股上市公司增资扩股、参与国有企业项目投资。

江苏明确提出将国有资本持股比例在50%以下的国企定义为混合所有制企业。为了吸引资金，在国有资本持股比例和各类资本参与混合所有制改革的实现形式上不设限制，并逐渐放松管制，对其实施“负面清单”制的市场化管理。

重庆提出通过促进股权多元化，推动国有资本与其他社会各类资本融合发展，改制上市，改组或组建国有资本投资公司、运营公司以及加大重大项目投资开放力度五种方式。

值得注意的是，有一些省份提出了混合所有制改革指标。例如重庆提出，通过3到5年的努力使2/3左右国有企业发展成为混合所有制企业。江西提出到2020年使70%左右的国企发展成为混合所有制经济。浙江提出，通过3到5年的努力使省属企业混合所有制企业户数比重达到75%。广东省则计划2017年混合所有制企业户数比重超过60%，允许混合所有制经济实行员工持股，到2020年混合所有制企业户数比重超过80%，二级及以下竞争性国有企业基本成为混合所有制企业。

各地政策一出，就激起市场波澜。在重庆市国资委启动混合所有制改革后召开的首次项目集体签约仪式上，有28个国资混改项目进行了集中签约，总金额达835亿元。重庆国资委称，这次集体签约涉及民营企业13个，其中签订正式协议项目15个，金额272亿元。

2015年9月9日，江西省盐业集团公司的5家股东在南昌签署了混合所有制改革增资扩股协议。江西盐业集团公司成为江西省推进混合所有制改革成功落地的“第一单”。增资扩股完成后，集团总股本达13.15亿元，其中省国资委占46.92%，中国信达占22.81%，厦门国贸占9.13%，中新建招商股权投资公司和井冈山北汽投资公司分别占7.61%，经营层与骨干员工持股占5.93%，合理的股权结构将发挥国有资本杠杆放大效应，充分调动各方积极性。

尚有难点

国务院国资委研究中心主任楚序平认为，为稳妥、规范、有序发展混合所有制经济，要一企一策，不刮风、不搞倒计时、不搞运动，防止犯颠覆性错误；混合所有制操作，优先鼓励IPO上市发行进行混合，必须进场交易、竞价交易，禁止协议出售。

从目前地方混改实践看，过多对混合所有制改革进行了量化，有的从形式上有一刀切的嫌疑。例如，某些地方的混改实践中，出现了“为改革而改革”、“设立混改进度指标”等现象，一些没有必要混改的国企为完成指标也盲目混改。

河北省国资委主任王昌认为，应当指定企业混改方案实施办法、资产评估方法和结果、交易办法和交易价格，使每个环节都处于全社会监督之下；应当在公开的资本市场或产权交易市场公开竞价，绝不允许国有股权私下交易。同时，还应当派出国企改革巡视专项小组，监督各地混改情况，广泛听取群众反映，坚决制止和查办国有资产流失问题和违纪违法案件，使混改取得预期成效。另外，必须对混改中国有控制权问题作出合理安排，应当结合国有企业功能定位，统筹研究并设计国有控股比例的行业分布、企业分布，明确国有资本在哪些方面必须独资、哪些必须控股，最低持股比例是多少。

正如《混改意见》中强调：“坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个，确保改革规范有序进行。尊重基层创新实践，形成一批可复制、可推广的成功做法。”这还有待得到贯彻执行。