再谈国外“冲突矿物”立法和我国政企应对策略

再谈国外“冲突矿物”立法和我国政企应对策略

THE FOREIGN LEGISLATION OF CONFLICTING MINERALS AND THE
COUNTERMEASURE OF CHINESE GOVERNMENT AND ENTERPRISES

梁晓晖

根据联合国环境规划署研究，在2009年之前的60年里，至少40%的国家间冲突都与自然资源关系密切。这最终使得“冲突矿物”在过去五年以来成为矿业、电子、信息技术等企业在社会责任领域里的必修课。

“冲突矿物”是一个普遍性的国际规范吗？

1990年代以来，在非洲的安哥拉、塞拉利昂、民主刚果、利比里亚以及科特迪瓦（象牙海岸）等盛产钻石的国家先后发生了叛乱团体与政府之间的激烈内战，而钻石开采和贸易则是这些叛乱团体主要的经济来源。因此，联合国安理会于1998年6月先后通过了1173和1176号决议，禁止各国进口来自安哥拉但未经安哥拉政府原产地认证制度管控的钻石。这是具有普遍性国际法律拘束力的文件中首次将矿物资源的贸易与解决内战冲突联系起来。2000年12月1日，联大通过了著名的55/56号决议——“钻石在助长冲突方面所起的作用”，“吁请所有国家……打破冲突钻石的贸易与向反叛运动供应武器、燃料或其它违禁物资之间的联系”。

此后十几年来，其它矿产和资源与内战等冲突之间的关联也在联合国安理会和大会得到了讨论，但是联合国至今不仅并未使用诸如“冲突锡”、“冲突铜矿”等指向具体的概念，也没有一般性地提出“冲突矿物”或者“冲突资源”的概念。同一时期，使用“冲突资源”，尤其是“冲突矿物”概念在学者、媒体和非政府组织中已经蔚然成风。这似乎说明，“冲突钻石”虽然是“冲突矿物”以及“冲突资源”等概念的肇端，但在具有普遍性宣示效力或拘束效力的国际规范术语表中，它却是一个例外。

这种例外的产生最重要的原因是在“冲突钻石”概念之下，联合国促使政府、企业等各利益相关方成功地建立了一套管控以非法钻石贸易支持冲突中的叛乱方的制度——“金伯利进程”（Kimberly Process）。由于钻石产量相对稀少，产地集中，贸易渠道固化且利益格局简单，金伯利进程在极短的时间内就取得了很好的效果。相比之下，对于产量巨大，产地分散，贸易渠道广泛且利益关系极为复杂的铜、锡甚至黄金等其他矿产而言，建立诸如金伯利进程这样的国际管控体制几乎是不可能的。为此，联合国的思路是：给这些矿产贴上骇人的“冲突矿物”标签而难有作为，并不一定有利于解决冲突本身。与之相对，美国2010年通过的多德·弗兰克（Dodd Frank）法案1502条款以及欧盟拟议中的相关立法就试图为更为广泛的各类矿产建立原产地追踪和供应链尽责管理制度，因而这些法案沿用了“冲突钻石”的思路，使用“冲突矿物”指代受规范的矿产对象。但是，这也只能说明，“冲突矿物”或“冲突资源”概念目前顶多只是一个国内法或区域法律上的概念，而并非具有普遍性的国际规范术语，即便“冲突矿物”这一国内法律概念在国际上得以援引，任何对其的扩大化运用其实也都违背了国内立法初衷。2016年初，国际特赦组织发表《“不惜卖命的真相”：全球钴矿贸易的“策动力”来自刚果民主共和国境内的人权侵犯》，充分披露了全球钴资源供应链上存在的人权挑战，包括刚果民主共和国手工采矿业环节使用童工的不良实践。在现实场景中，这种恶劣实践虽然发生于刚果（金），但其实与“冲突”并无干系。然而这一报告发布后，很多评论却自觉地给钴矿产贴上了“冲突矿物”的标签。

这种不幸的趋势说明，必须留意“冲突矿物”这一国内法律概念和国内政治议程最终泛化为一场针对所有矿物和资源的缺乏国际规范支持的破坏性的国际运动。这意味着，当“冲突矿物”尚未真正成为国际议程上的事项时，我国各个利益相关方，尤其是政府部门就需要更加严肃地考虑所采取的措施的政策导向和国际战略影响。

根据联合国环境规划署研究，自1990年以来，全球至少18起暴力冲突都由木材、矿产以及油气等自然资源的开发引起，而在2009年之前的60年里，至少40%的国家间冲突都与自然资源关系密切

“冲突矿物”立法建立了科学有效的机制吗？

美国和欧盟的“冲突矿物”立法不仅已经对各国企业产生了直接影响，而且长期来看，也会对其他国家，包括我国的相关法规、政策产生影响。因此，欧美“冲突矿物”立法的科学性和有效性就极为重要。

欧美“冲突矿物”立法的首要挑战在于其对“冲突”和“矿物”的界定。就“冲突”而言，1502条款严格将其限制于“刚果民主共和国东部极端程度的暴力”，就“矿物”而言，则划定为钨、锡、钽和黄金（3TG）及其衍生矿物。很多事实可以支持反问：为什么不是其他地区？为什么不是其他矿物？并且1502条款对“冲突矿物”的定义还包括一个重要的补充规定，即“由国务卿决定的任何其它矿物或其衍生物”——至今美国国务卿并未在此名单上加上任何其他矿物。这说明美国立法中的“冲突”和“矿物”更多是政治决策的产物，而不单纯是一种基于客观情势要求的判断。拟议中的欧盟立法虽然与国际经合组织一样以“受冲突影响和高风险区域”界定“冲突”，但其对“矿物”则仍然明确划定为钨、锡、钽和黄金（及其衍生物），这二者的交集基本上仍然瞄准了刚果等中非“大湖区”国家。在国内法层面，无论是列举式的清单抑或描述式的界定，都会使“冲突矿物”立法由于主观的政治化而服务并服从于该国国际关系议程。

欧美“冲突矿物”立法的更严重挑战在于其所设定的执行机制。

1502条款的基本机制要求是：如果产品中使用的矿物来自刚果或其邻国，企业需要向美国证券交易委员会提交报告以说明其就矿物源头及产销链所采取的尽责审查措施，以及没有达到“未牵涉刚果的冲突”要求的产品的说明。但是美国业界对这种机制背后的方法论及其具体举措都提出了法律挑战。此外，这种妖魔标签还带来另一个不幸：矿产供应链上很多企业干脆断绝了在整个“冲突”地区的矿产采购和贸易，以至于很多企业“骄傲地”宣称其所用矿产均不是采购自这些国家。这种对1502条款无奈的曲解必然伤害这些地区的发展和人民生计。这使得美国证券交易委员会在2014年4月不得不修订具体的披露规则：最突出的是不再要求企业将其产品标签为“未牵涉刚果的冲突”或“不确定是否牵涉刚果的冲突”等等，而是将披露的重点聚焦于所用矿物的冶炼厂、原产国以及企业为确定矿物原产地而做出的努力之上。

就欧盟而言，时至今日，欧盟三个机关仍未就“冲突矿物”立法的实施机制达成一致，主要的争议一方面在于是否需要建立强制性的矿产来源的尽责机制，一方面在于相关执行机制是仅适用于矿产进口商（“守门员规则”），还是应同时适用于进口商和（使用矿产的）制造商（“全球队规则”）。

因此，即便欧美立法界定下的“冲突矿物”是一个真命题，欧美都还没有设计出能够科学、有效回应该命题中主要关切的解决方案。与此同时，业界却需要为此承担巨大的成本投入。根据国际电子工业联接协会（IPC）2011年对其会员企业开展的调研，为了满足1502条款规定，每个IPC会员企业在第一年所须负担的供应链尽责核查的中位数投入超过了6.5万美元，而企业在追踪软件、额外人员、培训、法律服务以及第三方审核等方面投入的中位数总成本则高达17万美元。

中国政府与企业如何应对“冲突矿物”挑战？

在政策层面上，我国政府应首先谨慎使用“冲突矿物”的概念，防止“冲突矿物”标签在“冲突”和“矿物”两个层面上的泛化运用。其次，在“冲突矿物”成为真正的国际议程之前，政府部门应谨慎介入该议题，克制在此议题上采取官方层面的激进行动，包括避免通过国内立法或制定标准等措施使之成为国内政策和国际关系事项——尤其当中国此类立法或标准最可能的“范本”，即欧美相关立法正处于质疑或发展之中时。而且这种立法或行政介入必然会为我国企业带来巨大的成本负担。当下，一个更为稳妥而有效的路径是由相关行业组织在充分研究和交流和的基础上制定指导性文件和管理工具。最后，中国政府应积极与其它国家和相关方在国际公共治理平台上（如联合国等）探讨解决自然资源恶化冲突问题的普遍性方案或针对个案的方案，以防止这一议题的持续政治化。

对于中国企业而言，在由于运营布局或业务关系而成为诸如1502条款等法律的规范对象或其上下游商业伙伴的情况下，则仍然需要合规守法地根据这些法律或者合同要求进行披露和报告。同时，中国企业也应该深入研究和学习这些立法中所包含的管理方法，包括供应链尽责机制等，据此了解相关矿物及其他原材料和产品的来源。虽然单个企业的能力可能无法解决冲突本身，但企业也确实至少可以通过供应链尽责管理使自己（以及上下游合作伙伴）所采购的矿物原材料不是来自于资助冲突的矿区。最后，必须强调指出的是，企业不应出于规避“冲突矿物”立法的目的而断绝在所谓“冲突地区”的开发和贸易业务，因为这不仅无助于问题的解决，而且会加剧当地的贫困和冲突。在充分而细致的供应链尽责管理的保障之下，企业应积极在相关地区从事矿产投资和贸易。惟其如此，才能既避免各国相关立法所带来的叠加式的经营风险，也避免有意无意中为制造了巨大人道灾难的冲突火上浇油。

编辑｜罗曙辉 huhui.luo@wtoguide.net