广西高速公路PPP融资模式下的探索

牛文强

摘要：当前，我国高速公路建设项目的融资主要采用传统融资模式，主要模式为银行贷款。随着资金需求的不断加大，银行贷款这种比较单一的融资模式已经很难满足高速公路发展需求，通过股票发行及公司债券的发行一定程度上缓解了高速公路资金的压力。但是，因传统融资模式审批程序较复杂，企业债务压力大，这些成为了高速公路建设快速发展的瓶颈。为有效保障我国高速公路建设发展资金，实现高速公路的可持续发展，改善高速公路投融资体制及环境，发展新的投融资渠道和组合结构尤其重要，进一步完善高速公路项目的信用评级和担保制度，有效识别和防范高速公路项目的投融资风险，进一步改善高速公路经营管理方式，设计出更加适合现代投融资管理体制的激励和约束机制，已成为目前高速公路建设非常重要的任务。

关键词：广西高速公路；PPP融资模式；创新

“十三五”期间，广西的高速公路建设事业还需要有新的发展，有必要深入研究中央和广西人民政府新的政策导向有可能对广西高速公路投融资体制和运行机制所产生的重要影响，并抓住这一有利时机，进一步探索广西高速公路投融资模式，为广西高速公路事业实现“十三五”发展目标提供坚实的资金保障。

一、广西高速公路PPP模式目前现状及存在的问题

（一）当前PPP模式遇到的困难

1.当前我国PPP模式遇到普遍现象之一，就是政府方契约意识不强，社会资本碰到政府方违约时无所适从，救济成本特别的高。假如政府与社会资本在相互合作，政府认为自己地位较高，不具有平等协商的理念及守法依约的意识，而一味强调社会资本要投资运营基础设施，强调社会资本的义务，同时政府对 PPP合同按照自己的理解进行随便解释，PPP项目是不会取得成功的，政府和社会资本无法实现合作。

2.融资支持体系未建立

一是融资渠道不畅。PPP项目融资规模大，时间长，从国内看，银行信贷依然是最主要的融资渠道，而全球金融危机后，银行监管新举措使得融资期限变短，严重影响了PPP项目的融资来源，导致融资渠道不畅。

二是融资成本偏高。对于实施PPP模式的项目进行融资，政府希望是低成本下的优质服务，资金成本最好能维持在基准利率的水平，国开行、农发行此类政策性银行也许可以提供此类贷款，而商业银行、信托、基金等提供的贷款，资金的成本往往会在8%左右，这种资金成本上的差异，也使得项目难以谈成，无法实现项目的合作。

3.配套政策有待进一步完善

一是配套政策阻碍。大部分的PPP项目属于公益性项目，项目自身难以产生经营性的收益，需连带其他项目，实践中多为土地资源，而土地需要走招拍挂流程，这块土地能否会落入到项目承包方，就存在疑问。项目承包方大多数无法获得土地使用权，这样的连带条件，存在较大的风险，在大型企业的投资委员会上是很难获得通过，也无法实现顺利合作。

二是调价机制不明确。在PPP项目前期规划及后期的实施中，社会资本最关注的无疑是投入资本的回报率，而PPP项目的时间跨度较长、投资额度较大，随着环境和政策的变化，社会资本的利润能不能得到保障，会在很大程度上影响社会资本在PPP模式项目上投资的信心，所以探索建立有效的浮动收益机制，这是社会资本能否参与基础设施建设的比较重要的因素。政府和社会资本需要形成一种动态合作伙伴关系，在协议中确定重新谈判的触发机制及调解机制，达到风险共担的目的。

（二）民间资本对公路投资意愿低，高速公路PPP模式融资受限

国家统计局数据显示，今年1-4月民间投资铁路运输业、道路运输业的资金分别是42亿元、1007亿元，分别增长-35.8%、8.3%，分别仅占全部铁路、道路运输业比例是2.9%、14.58%。这与前四月的全国固定资产投资中民间投资占比62.1%差距很大。这也表明，目前民企对铁路、公路等并不感兴趣。

事实上，除了国家铁路外，很多中西部的二三线城市要修地铁，包括洛阳、西安、贵阳等，因为城区人口不是很多，未来如何盈利是个难题。对此，西南交大交通运输学院教授彭其渊认为，民营资本不愿介入铁路等，可能与相关的体制因素没有解决有关系，因为难以参与调度和运营。国家要吸引社会民营资本进入，需要解决机制体制等问题。铁路投资还是要多渠道。“国家投入、地方投入，民企等都必不可少。”“PPP东部热西部冷，西部地区是城镇化率的洼地，这表明未来在西部地区将有极大的投资需求。”李国平称，在西部地区地方政府财政较弱的背景下，社会资金的参与显得非常重要。

（三）PPP融资成本控制的全过程难点

PPP融资成本控制的风险包括融资风险、资金未及时足额到位、设计变更风险、设计质量风险、审批延误、征地拆迁延误、合同文件不完备、建设工期超期、投资额超支、施工安全风险、施工质量风险、市场需求不足风险、政府补贴不能及时到位风险、运营维护超支风险、收费变更风险等诸多风险。

1.征地拆迁工作的顺利实施是工程施工正常推进的重要前提。若征迁工作滞后，或国家拆迁补偿政策发生变化，将直接影响施工进度。征地拆迁滞后造成工期延误，将会给投资方带来建安成本增加的风险。

2.投资额超支风险也会对投资方产生很大的影响。项目前期对工程可能存在的技术、工程量等情况分析深度不够，后期也可能会存在设计技术风险及超概算风险。另外，利率变动也会影响项目的投资额。

二、高速公路PPP融资模式分析

（一）PPP招标融资成本控制分析

PPP项目前期工作到位、方案设计优秀、投资竞争比较激烈，各个投标人能在实施方案编制阶段财务测算区间内报价，可以充分实现有效的竞争。对投资的社会资本，有水平适中的回报，盈利而不是暴利，可以实现整个招标流程公正规范、成本可以控制、市场化与专业化。可以创新项目竞价方式，为高速公路建设单位确定合作伙伴提供更加开阔的操作思路。高速公路建设单位目的，主要在其支出最小的情况下，能提高高速公路服务质量和安全性；社会资本参与的目的是，利用自身建设、运营经验优势基础上，在最可能短的时间内收回相应的投入成本，并获得较合理回报。平衡两方利益诉求是非常重要的，关系到项目能否顺利实施，所以，高速公路建设单位在设计竞价方式时，就要考虑给予社会资本一定的自主选择权，考虑可行性缺口补贴支付年限，社会资本可以根据自身风险承受的能力、回报的要求等因素综合考虑，自由选择购买30年特许经营期的合理权利金。高速公路建设单位应充分尊重各社会资本投资偏好，高速公路建设单位的得到社会投资人中标后提交的权利金以后，将此权利金用于成立高速公路专项支持基金。基金中资金专门用于项目中后期高速公路配套设施保养，以最大可能地降低项目资产总体成本。

（二）PPP融资模式途径选择

高速公路集团公司部分效益差、政治影响力弱、偏远山区的高速公路项目可以采用政府担保+交通产业基金+补偿机制PPP模式，使担保增信作用得以有效发挥，最大限度地调动社会资本及金融机构参与 建设PPP项目的积极性、主动性，共同推动 PPP 项目建设。政府担保+交通产业基金+补偿机制PPP模式体现以下3个方面特点：第一引入担保增信，管控各方风险，从而保证交易顺利实施；第二设置了 PPP 项目的资本金模式，积极引进交通产业基金参与PPP 项目建设，促进交通产业和金融资本；三是综合成本可控制，综合融资的成本原则上控制在每年 7.5%内，最高不超过每年 8%。同时可以促进集团公司由大交通及实业经营向产融结合过渡阶段。高速公路集团公司部分车流量大、政治影响力强、经济附加值高的高速公路项目可以暂不建议PPP模式。

高速公路集团公司实际上具有一定程度的政府职能和不完全市场主体的双重身份，必须在承担政府职责、建设高速公路的同时，保持相当的市场主体身份、维护投融资主体的必要利益，实现两者间的平衡。如何实现两者间的平衡，保障投融资主体拥有稳定的现金流，并最大限度规避风险，更好的为高速公路融资担当主力军，这就需要集团公司在发展过程中如何思考创新融资方式， 构建现金流保障平台，实现产融结合，谋求跨越发展。

三、广西高速公路PPP模式对策研究

（一）建立有效的政策保障体系

PPP 项目的成功实施，需要政府方面积极协调，为项目顺利实施提供全方位保障。在PPP项目实施中，政府的角色需要由领导者转变成全程参与者和全力保障者，并要出台项目配套的相关政策，同时需成立专门的领导小组，更好的保障项目的顺利实施。

（二）建立完备PPP项目监管体系

政府应全程参与PPP建设项目，履行监督管理职能。要通过监管的方式确定承诺机制，保证企业资金安全，降低融资成本，并建立对企业的投资激励机制。政府监管须要保障企业生产和运营的可持续性，使接受监管企业能获得足够多的收益，包含运营成本，保障企业按时回收固定成本。明确政府与市场的边界、设计详细的监管机制是 PPP 模式下做好政府监管的重要一环。政府的监督主要体现在文件、计划、申请的审批及建设、试运营的验收、备案，运营的过程和服务质量监督检查三个方面，不同阶段的政府监督控制，政府的监督应贯穿事前、事中、事后的全过程。监管范围上是投资、建设、运营的全过程；监督时序是事前监管、事中监管和事后监管；监管标准是结合明确内容，遵守能量化尽量量化，不能量化尽量细化原则。

（三）明确PPP模式项目风险分配原则

PPP项目一般是周期长，可能产生市场变化、政策变动等各种风险，所以必须明确风险分担机制，因公共政策及外部环境等因素造成的风险主要应由政府承担，而私人部门承担主要是生产经营过程中的风险。社会资本与政府的合作中往往处于相对弱势地位，必须要避免政府将太多风险转嫁给社会资本。同时，也要避免灰色交易及利益输送，避免政府为社会资本承担隐性担保，从而加剧已经存在的地方债问题。总之，政府与企业、市场的关系必须厘清。为了政府与社会投资人具有长期稳定合作关系，以风险最优分配作为核心，整体考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府方与社会投资人之间进行合理的风险分配。一是对于项目融资、建设、运营和维护风险，如利率或融资成本上升、建设成本的超支、建设进度延期、运营成本超支等风险则由社会投资人承担。二是对于车流量需求不足的风险，由社会投资人承担；政府可以通过设置最低车流量保障机制，减少社会投资人风险。同时，实际车流量需求水平高于预期时，设置收益分成机制。三是对不可抗力风险，由双方共同承担。四是对政策与法律风险，分为两类：一类政府方可控的政府规章和政策变化引起的损失和成本增加，由政府承担；二类超出政府方可控范围的政策和政府规章的变化风险（如由国家或上级政府颁行的法律、法规和政策风险），则由双方共同承担。

参考文献：

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