供给侧结构性改革中地方政府债务去杠杆的政策措施

刘蕾　李颖

摘要：在供给侧结构性改革中，可以通过财税制度改革、政府职能转变、完善债券市场、建立基础设施产权交易市场以及推行PPP的途径，实现地方政府债务去杠杆。

关键词：供给侧结构性改革；地方政府债务去杠杆

中图分类号：F202 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）024-00000-01

一、供给侧结构性改革中地方政府债务去杠杆任务的提出

2008年，为应该全球金融危机，中央提出“四万亿”投资计划，要求地方政府配套1.25万亿。1994年《预算法》规定除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。囿于预算法的规定，地方政府通过设立地方政府融资平台为地方政府承担融资职能。一时间，地方政府性债务规模激增。根据审计署审计结果，截止到2010年底，地方政府性债务107174.91亿，其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿，占62.62%。截止到2013年6月底，地方政府性债务178908.99亿，其中政府负有偿还责任的债务108859.17亿，占60.85%。地方政府债务规模增长过快，如果处理不当，会引发财政风险和金融风险。2016年1月27日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十二次会议上将去杠杆作为供给侧机构性改革中的一项任务，地方政府债务去杠杆是其中一项重要内容。在供给侧结构性改革中，可以通过以下几个方面推动地方政府债务去杠杆。

二、推行财税制度改革

分税制改革造成的政府财权与事权不匹配，是地方政府债务规模激增的一个重要原因。地方政府债务去杠杆，必须从制度层面确保政府之间合理的财权事权划分，消解地方政府举债冲动，从根本上化解债务风险。事权划分是由中央与地方的职能定位所决定的，因此，改革的重点在于中央与地方的财权划分。有两个途径：其一，开辟新的税种，并将其征收权归于地方。这些税种的选择应该参考纳税主体与地方政府管理活动关联度较高、纳税项目发生频次高，地方税务机关更易监管等因素。其二，在现有的税种范围内，确保地方拥有专门的主体税，同时，在共享税种中提高地方政府的分享比例。通过这些措施，是地方政府拥有与其事权向匹配的财力，减少其举债需求。

三、地方政府职能由建设型转向服务型

供给侧结构性改革的重点是改善供给结构，减少政府对市场以及供给要素的管制，实现政府职能的转变是其中的重要环节。以往我国政府一直以经济建设为重心，属于“建设型”政府。建设型政府虽然实现了经济总量的快速提高，但也造成了经济发展不平衡、经济泡沫等问题。在这样的经济背景下，急需政府职能定位的转变，建设服务型政府。政府转型旨在使政府的作用集中于在宏观层面上把控经济与民生，具体的项目建设交给市场。政府通过制定相关的规则、发展资本市场等，为具体的经济活动提供指引，保证公共产品、公共服务的供给，并不断提高供给水平、优化供给结构。需要注意的是，地方政府职能的转变需要科学的制度设计，不可一蹴而就。根据公共服务产品的不同，在不同层级政府之间进行合理分配。从政府内部治理结构优化、公共供给升级等方面逐步推进。

四、完善地方政府债券制度

虽然我国实行了地方政府债券评级制度，但实施的效果并不理想，出现了众多评级结果与实际情况不符的情形。应当从以下几个方面规范债券评级制度，发挥债券评级的信息服务作用。首先，明确信用评级主体的资质要求。评级机构必须独立，避免政府的行政干预，保证评级结果的客观性。明确评级机构的准入条件，同时可以采取对评级机构进行星级划分的方式，规定政府债券的评级机构需满足的条件。其次，评级公开。通过公开评级的依据、评级标准、评级结果变更情况及变更依据，使债券评级活动接受市场的监督，更加公正合理。

地方政府债券基本上都是信用债券，在政府不能履行还款责任的时候，债权人的利益没有任何的后续保障，通过构建债券保险制度可以有效化解地方政府债务违约风险。债券保险的另一个重要作用就是，增加发行单位的主体信用评级，减少融资成本，从而保障重要项目的资金需求，确保项目的顺利进行。

五、建立基础设施产权交易市场

缩小债务规模是实现地方政府债务去杠杆的有效方式，而偿还债务是较少债务总量的根本方法。在全国经济下行、地方政府财政收入增速不断放缓的背景下，盘活固定资产可以有效提高地方政府的偿债能力。虽然地方政府债务规模的增长带来了许多风险，但多年的建设累积了大量优质的基础设施，通过建立基础设施产权交易市场，将闲置的基础设施整合处理，为地方政府偿还债务提供资金来源。为保障国有资产不流失，应当明确规定可交易的基础设施的范围、交易规则以及最低交易价格。同时，对于价值较高的重大基础设施，地方政府在交易之前应当报上级政府部门审批，所有交易的已交易的基础设施，都应当按照权责发生制计入政府资产负债表，在财务报告中准确地予以反应。

六、大力推行PPP模式

引入社会资本是化解地方政府债务风险的重要途径。通过政府与社会资本合作的模式，能够达到以下效果：首先，控制了地方政府新增债务的规模。在PPP模式下，私人部门承担了包括项目融资、建设、经营等在内的大部分职责，这些合作项目不再需要政府融资，政府的新增债务必然会大规模缩减。其次，倒逼政府职能转变。PPP模式中，政府不再直接负责项目的融资、建设等微观行为，有助于倒逼地方政府职能转变，建设服务型政府。最后，优势整合，共同助力于项目建设。将民营资本高度灵活性、有效竞争性以及高效的运营模式、科学的经营方式等因素与地方政府的优势整合，保证项目顺利完成。

为实现PPP的良好运作，必须准确认识PPP的实质，防止PPP成为某些已淘汰融资方式的“新衣”。PPP的实施范围是基础设施与公共服务，超范围的都不属于PPP。PPP的核心思想在于政府与民间资本的长期稳定合作，共担责任与风险，与之前的BT等融资模式完全不同，不符合PPP核心理念的合作模式都不属于PPP，同时避免地方政府通过PPP变相举债。

作者简介：刘 蕾（1984-），女，汉族，陕西西安人，西北大学法学院副教授，法学博士，西北大学经济管理学院博士后研究人员。

李 颖（1993-），女，汉族，陕西周至人，西北大学法学院硕士研究生。

基金项目：本文系国家社科基金项目“地方政府融资平台债务防控法律机制研究”（12XFX032）及司法部项目“化解地方政府债务风险法律对策研究”（14jk1707）阶段性研究成果。