浅析南江县天保一期工程存在的问题及发展对策

苏子友++姜常青

摘 要：本文简要阐述了南江县天保工程一期实施基本情况、取得的主要成效，分析了存在的问题，并提出了相应的对策措施。

关键词：天然林保护工程；问题；对策；南江县

中图分类号：S718.545 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160832034

南江县位于四川盆地东北部边缘，米仓山南麓，地处长江中上游嘉陵江流域渠江和东河的重要源头，是建设长江上游生态屏障的重要组成部分。有效保护和管理好森林资源，特别是保护好南江县现有的天然林资源，将有助于保持南江县物种多样性，对调整农业结构、促进林区经济发展也有重要作用[1-2]。南江县自1998年在全国率先实施天然林资源保护工程以来，坚持把实施天然林保护工程作为南江县生态文明建设的基础性工程来抓，使南江县天然林保护工程一期建设取得了阶段性成效。

1 工程实施基本情况

截止到2008年底，南江县全面停止了对天然林的商品性采伐，落实森林管护责任编案面积数19.45万hm2，2008年底实际管护面积21.4万hm2。1998—2008年，累计营造公益林3.84万hm2。通过富余职工一次性安置，南江县累计完成林业职工一次性安置644名，是国家下达计划数的360%。南江县林业职工全部纳入了四川省和地方养老保险社会统筹。开展了森林企业银行及世行贷款债务豁免。累计完成投资12849.05万元，其中中央财政专项资金7943.68万元，中央预算内资金（基本建设）4279万元，地方财政配套资金304.32万元，国有实施单位自筹资金322.05万元[3]。

2 工程实施取得的主要成效

2.1 生态效益逐渐显现

通过工程的实施，南江县生态效益取得了明显效果。生态环境明显改善。新增有林地5.96万hm2，年森林资源消耗减少4.4万m3，森林覆盖率由1997年的43%提高到2008年的65.6%，治理水土流失面积3577km2，水土流失减少304万t，减少水土流失量60%以上，土壤侵蚀模数由5508t/km2减少到3766 t/km2，新增水源1300万t，土壤养分增加3360万t；生物多样性得到有效保护。停止天然林采伐，大量生物资源得到有效保护，为野生动植物特别是珍稀、濒危种群提供了更加良好的生存环境，维护了生态平衡，对促进长江流域生态环境的良性循环起到了一定作用。

2.2 经济效益显著

天保工程资金的投入，进一步优化了林业产业布局，加快了快了以核桃、金银花、生态旅游为重点的特色产业发展速度 [3]。截止到2008年，南江县核桃总规模达1.37万hm2，核桃产量达530万kg、产值1亿元；金银花总规模达1.42万hm2，年产金银花干花310万kg，产值9300万元；林下种植优质牧草0.43万hm2，带动了以南江黄羊为主的畜牧业发展；培植巴山温带植物园、西佛山桂花公园、三台山生态公园和双拥生态公园等景点10余个，实现了生态旅游收入年均增长64%的良好态势。2008年林业总产值3.8亿元，占农业总收入的18.63%。

2.3 取得了明显的社会效益

实施天保工程后，离退休人员基本养老金纳入省级统筹，实行社会化发放，在职职工“五险”也基本得到了保障，困扰林场和林区多年的突出矛盾初步得到缓解；增加了林农务工机会，提高了林农收入；法治意识明显增强。南江县在天保一期实施中，对涉林政策、有关林业法律、法规、生态保护常识进行了广泛的宣传，林区职工和农民的爱林护林和生态意识有了明显的提高[4]。

3 存在的问题

3.1 森林管护压力过大

国有林区基础设施差，交通不便，零星国有林和集体林成片面积小，零星、分散，农林交错，林牧混杂，造成管护难度大、管理成本高。

3.2 资金严重不足

原编制方案测算标准过低，主要体现在以下几个方面：天保一期管护费和公益林投资标准为1997年投资标准，未形成正常的投入增长机制。自工程实施后一直没作调整，物价上涨、劳动力成本增大、森林管护面积大量增加、工程建设成本和职工工资都在增加，按原标准核算的投入已无法完成工程建设任务；一次性安置费偏低（2万元/人）；“五险”费用不足。特别是由于工资增长导致缴费基数增高、缴费比例提高等多种原因，导致“五项”保险资金缺口越来越大。

3.3 国有林场改革滞后

天保工程实施后，林场已经不再具有以前经营性职能，职工主要从事保护森林和生态安全的社会公益活动，全部资金来源于天保工程建设国家财政补助性资金和公益林建设投入，但由于国有林场改革滞后，使得林场原有自收自支事业单位的属性一致存在，林场职工收入偏低，已经严重影响到林场的稳定和发展。

3.4 基础设施建设落后

天保工程一期实施方案编制并没有林区道路、供水、供电、通讯、森林管护站点建设等基础设施建设纳入建设计划，新农村建设农村路网、电网改造中也未将林区列入。林区管护站房、道路、电网、防火等设施设备年久失修，有的已成危房。一旦发生森林火灾、森林病虫害、人员安全事故，必将造成重大损失。

4 对策

4.1 制定合理的管护标准和动态预算方案，提高资金投入

继续实施天保工程二期是巩固一期天保工程成果的保障和基础，但必须因地制宜制定合理的管护标准和动态预算方案。管护标准要根据各县天然林分布情况（零星或者成片）和管护难度差异，有针对性的制定管护标准；改变过去以期初的静态预算方案为动态预算方案，预算方案应以社会物价上涨总指数和社会平均工资为依据，制定合理的管护费和公益林投资标准、安家补助标准以及职工“五险”费用，使得林业职工的收入稳中有升。同时，要根据各县的财政收入情况，将国家、省级贫困县地方配套资金改为由中央资金投入，从而保证工程效益的最大化。

4.2 切实落实生态补偿制度，动态补偿标准

近年来，国内许多专家和学者对生态补偿制度的政策理论、补偿标准、补偿主体和实现途径进行了分析和研究[5-7]，提出了通过建立森林生态效益补偿制度，以弥补工程资金投入不足的问题[3]。按照事权划分原则，分别由中央和地方各级财政建立生态公益林补偿基金，并根据当地平均工资、物价上涨、劳动力成本等因素，实行动态的生态补偿制度，使得天然林确实能够保得住、林农得实惠。

4.3 创新投入机制，加强基础设施建设

天保工程应将林区森林管护站点建设、电网改造、林区道路等基础设施建设纳入规划，以利更好保护和经营森林资源。但基础设施建设是一项系统工程，建设投资大，光靠天保工程中国家投入是不现实的。因此，要将森林管护站点建设、电网改造、林区道路等基础设施建设的投入纳入国家、省、市、县各级政府的基本建设投资计划；要整合来自农、林、水、交通等部门的农业开发资金、生态建设资金、新农村建设、农村环境综合治理等资金，从而一定程度上满足林区基础设施建设的需要；“政府出大头，村集体出小头，林农、林场职工出劳力”的原则，按照轻重缓急，解决急需的危房、危险道路等建设资金。

4.4 尽快启动国有林场改革

根据目前国有林场的任务、职能和性质，南江县国有林场应定为国家生态公益型事业单位，配备和工作相适应的人员编制，人员工资、林场林业生产建设等相关经费列入南江县政府财政预算。

参考文献

[1]张佩昌.试论天然林保护工程[J].林业科学，1999（2）：124-131.

[2]陈娜，安平山，孙学刚.浅析现阶段天保工程存在的问题和对策[J].甘肃科技，2013，29（2）：8-9.

[3]冯凉，肖建才，杨洪忠，等.四川天保工程存在的问题及对策[J].林业资源管理，2008（4）：4-5.

[4]冉福祥.小陇山林区实施天然林保护工程成效与对策探析[J].林业资源管理，2009（2）：21-27.

[5]孔凡斌.试论森林生态补偿制度的政策理论、对象和实现途径[J].西北林学院学报，2003，18（2）：101-104，115.

[6]陈根长.中国森林生态补偿制度的建立与完善[J].湿地科学与管理，2002（3）：1-4.

[7]蔡艳芝，刘洁.国际森林生态补偿制度创新的比较与借鉴[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2009，9（4）：35-40.