国家公园：我们到底在建什么？

徐菁菁

2016年是世界上第一个国家公园体制——美国国家公园体制建立100周年。而在中国，一场建立国家公园的摸索才刚刚开始。它不仅仅关乎自然保护，而是一个国家对生态资源的全面审视，一场伤筋动骨的体制改革。

北京师范大学虎豹研究团队已经在中国东北的温带针阔混交林工作了10余年。在东北的茫茫林海中，他们架设了超过3000台红外相机，用于探明中国境内的珍稀濒危物种——野生东北虎和东北豹的种群及生存状况。而最近一年多时间里，他们10余年的调查和研究成果直接推动了一件引人注目的工作。这项工作足以吸引国际顶尖科学杂志《科学》（Science）的记者跟随团队深入东北地区森林。“冯利民及其所在的北京师范大学研究团队同事们已经说服并正在协助中央政府建立一个面积约为1.5万平方公里的国家公园，保护这些大猫脱离灭绝的危险。”《科学》记者写道，“这个国家公园面积比美国黄石公园还要大60%。”《科学》的官网在主页显要位置刊登了报道：“一个新公园能够拯救中国的大猫吗？”

这个东北虎豹公园仅是中国国家公园建设中的一部分。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出：“加快生态文明制度建设……建立国家公园体制。”2015年1月，国家发改委等十三部委发布的《建立国家公园体制试点方案》，提出在北京、吉林、云南、青海等9个省份开展“国家公园体制试点”。按照《试点方案》要求，这9个试点省份需要择地并编制一份为期3年的试点实施方案，报给国家发改委评审。

世界上第一个国家公园是1872年建立的美国黄石国家公园。1916年，美国建立国家公园管理局，标志着世界上第一个国家公园管理体制的形成。在过去一个世纪里，国家公园已经成为世界保护地领域最广为人知的名称。1948年，世界自然保护联盟（IUCN）成立，这个拥有超过1200个政府和非政府机构成员的组织的核心工作之一，就是在国家公园发展方面提出具有权威性和建设性的建议。1994年，IUCN出版了《保护地管理类别指南》（Guideline for Protected Area Management Categories）一书，确立了新的保护地分类系统并建议世界各国依照实施。IUCN将国家公园（National Park）纳入保护地（Protected Area）6个类别之第二类，认为国家公园主要是以生态系统保护和游览为目的实施管理的保护区，对该类陆地或海洋自然区有以下要求：（1）为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护；（2）禁止有损于保护区规定目标的资源开发或土地占用活动；（3）为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供一个环境和文化兼容的基地。

但事实上，用世界自然基金会（WWF）北京代表处科学与政策创研中心王蕾博士的话说：“全球没有任何一个国家是完全按照IUCN的保护地体系来构建自己的国家公园体系的，每个国家都有自己的现实情况。国家公园，没有一个法定定义，也没有全球认证体系，中国完全可以走出一条自己的道路来。”

政府之外，“建立国家公园体制”的说法一经提出首先挑动了自然保护界人士的神经。北京大学生命科学学院保护生物学教授吕植同时也是非政府组织“山水自然保护中心”主任。山水自然保护中心多年来一直在青海三江源地区从事生态保护工作。2014年，在政策尚不明朗的情况下，吕植在一篇论文中发问：“中国国家公园：挑战还是契机？”她提出，“建立国家公园制度”的提法可能导致三种情形：在现有的保护地体系中增加一个新的“国家公园”类型；将现有的“公园”类型保护地组合形成国家公园；利用建立国家公园体制的契机和中央政府对生态保护的重视，从根本上理顺我国自然保护地的管理、立法和分类体系。在三种情形中只有第三种能够真正提高整个保护地体系的有效性，而它必须理顺管理机构，建立健全法律体系。“过去两年多的发展证明，中国现在是在往第三条道路上走的。”王蕾说。

非政府组织和自然保护研究团队都成为这条道路上的推动者。“从‘山水来说，可期待的是随着政策空间的放开，若干的科学研究和保护实践可以得到更好的推动和推广。”山水自然保护中心的赵翔告诉我，三江源国家公园试点成立后，他们和试点境内的杂多县人民政府的合作又多了一条：基于基础研究和社区保护实践，形成政策建议和报告，提交给政府。2016年，山水自然保护中心和杂多县人民政府合作，参与建立了“澜沧江野生动物补偿基金”，“希望未来在国家公园区域内推动”。

在中国东北，东北虎豹保护的前景让北京师范大学生命科学学院副教授、世界自然保护联盟（IUCN）物种生存委员会猫科动物专家组成员冯利民感到兴奋。2015年1月，在经过了10余年默默无闻的科学观测后，北师大研究团队把在吉林全省监测到东北虎27只、东北豹42只，以及有关中国野生东北虎豹生存挑战和机遇的研究成果拿到了吉林省委书记巴音朝鲁的办公桌上。

“东北虎主要分布于俄罗斯锡霍特山脉至中俄交界的区域，现在大概有540只野生东北虎。东北豹世界上仅有一个种群，生活在吉林东部中俄交界区域。”冯利民说，“我们的研究发现由于放牧及强烈的人为干扰，东北虎豹在我国境内的个体活动主要局限于中俄边境约5公里的狭窄区域。它们活动频繁的珲春保护区面积仅为1087平方公里，加上与之接壤的俄罗斯豹地国家公园，共约4000平方公里区域。2012～2014年，这个区域的虎豹数量快速增长，已经超出资源承载力的3倍，正面临资源耗竭和种群崩溃的威胁。”但是东北虎豹种群向中国的进一步有效扩散在既有条件下难以实现。研究团队的结果显示，在珲春保护区西侧，S201省道向北通往黑龙江东宁，两侧的村庄、农家乐、工厂，形成一道人工的阻隔。

“找到巴音朝鲁书记时，由于虎豹保护承载的使命和特殊的需求，我们希望通过探索生态保护体制和运行机制的改革，为虎豹建立一个特别的保护区。”冯利民说，“随后，我们又向中央政府提出‘关于实施中国野生东北虎和东北豹恢复和保护重大生态工程的建议。”在这个建议中，第一期建立6000～8000平方公里的虎豹生态保护示范区，将吉林省珲春、汪清国家级自然保护区及周边区域连成一个整体，使得目前中俄边境区域的东北虎、豹种群获得稳定安全的生存空间。第二期将周边的天然林保护工程实施区纳入建设范围，形成2万余平方公里的保护区，形成世界上最主要的虎豹保护区和避难所之一，为未来中国长白山和小兴安岭全面恢复虎豹种群奠定坚实的基础。这个建议得到党中央的高度重视，虎豹保护进程快速推进。“2015年1月我们提出了虎豹保护战略，3月‘两会上得到中央领导人的重视，6月份习总书记做出重要批示，2016年3月东北虎豹保护被明确列入国家‘十三五的建设内容，2016年4月中央财经领导小组办公室召开东北虎豹国家公园启动部署会。从我们向中央提出建议，到东北虎豹国家公园计划启动，前后不到一年时间。”“我们建议中第一、二期保护工程，计划需要5～10年的时间，如今，我们协助规划了1.5万平方公里的国家公园，等于是一步完成了。”如今，S201省道沿线的小村庄已经开始启动移民工程，未来这条道路两侧的人为干扰将被消除。同时，围绕建立东北虎豹国家公园的体制和机制改革也正在全面试点和展开。

但人们还不敢百分百地乐观。“因为尚未有具体的方案出台，总体格局上仍然是观望。”赵翔说。

国家公园到底会给中国带来何种变化？《建立国家公园体制试点方案》颁布近两年来，9个国家试点的建设究竟如何？为此，我对国务院发展研究中心研究员苏杨进行了专访。

三联生活周刊：国家公园是世界保护地领域最为人熟知的概念，但各国国家公园的内涵外延都不尽相同。就中国而言，我国九类已经形成管理体系的保护地类型（自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区、地质公园等）都有挂“国家牌”的，甚至有的地方干脆早已直接命名国家公园。那么现在，当我们说国家公园的时候，我们是在指什么？

苏杨：虽然我们已经有多种保护地挂上了“国家”的牌子，但是中国的国家公园目前还处于事实空缺状态。以往的“国家”牌并不是由中央政府认证的，国家部委可以挂牌，如环保部和国家旅游局挂牌的汤旺河国家公园；地方政府也可以挂牌，如云南的各个国家公园；企业也可以挂牌，如青海的昆仑国家公园。

像美国等采用国家公园体制对遗产地进行的管理有两个明显的特点：第一，国家保护。国家公园一定要明确资源属性为国家所有，由较高级别政府承担主要管理和保护事权，将这些资源保护好；第二，全民公益，即公益性是国家公园体制的核心，进入国家公园一定要成为政府提供的基本公共服务。

2015年1月，国家发改委等13个部委联合发布的《建立国家公园体制试点方案》中对未来建立的国家公园的目标表述得很清楚：通过国家公园体制试点，实现中国保护地体系的“保护为主”和“全民公益性优先”。以这两条原则来衡量，中国既没有建立国家公园体制，也还没有国家公园。我的一己之见，对目前情况的准确描述，应该是还处于中央统筹安排的国家公园体制试点过程中。除此以外的国家公园，显然都是“伪”国家公园，或者是自己挂了个国家公园牌子的旅游景区。

三联生活周刊：对于普通的中国人来说，国家公园和现在我们光顾的旅游景区相比，能够实实在在带来什么变化和好处？

苏杨：从游客角度，建成后的国家公园应该有4个方面的变化。第一个是价格相对比较低的门票。第二，对于游客来说相当重要的是，国家公园内将会有专业的、以科学和历史为两条主线的环境教育和爱国教育。第三，公众的参与。一方面，国家公园将招募大量志愿者。另外一个很重要的公众参与的体现，是公众监督。第四点，国家公园的餐饮、住宿等存在消费弹性且非基本公共服务，都由以项目为单位的特许经营商来提供，绝对不是公园管理局自己经营。有了这四点，你在国家公园的体验会跟在普通商业景区非常不同。

三联生活周刊：《试点方案》中提出，建立国家公园体制要实现中国保护地体系的“保护为主”，是否说明我们现在的保护地体系存在重大问题？

苏杨：与我们资源价值比起来，我们做得不够好。中国的生态环境不如欧美，这么说需要把生态和城市人居环境区别开来。只讲生态的话，云南一个省的高等植物种类比整个北美或欧洲多得多。举个例，作为生态系统旗舰物种的猫科豹亚科动物，整个欧美都没有一只野生个体了，但中国还有虎、豹、雪豹、云豹四种。中国人常觉得瑞士环境好，但瑞士基本没有原生态和珍稀物种了，就连狼这样的常见食肉动物也屈指可数——世界自然基金会专门成立的瑞士狼项目团队的首席科学家在野外两年都没有见过其研究对象。而我们去三江源国家公园试点考察，一下午能够见到几百只野生动物。在玛多县的一座山上，我们不仅看到岩羊，还能看到狼在捕食。精彩的野生动物景观并不是只有在非洲才能看到。

前些年我们对生态破坏得比较多，但这10多年，各种严谨的评估都显示，我国面上的生态在恢复。但这并不意味着我们的保护就完美了。这是因为，除了面上的生态，对重要的保护地的管理，总体来看，多数遗产地存在着没有保护好、没有服务好、没有经营好等问题。中央启动国家公园体制试点的目的之一，就是通过具有龙头作用的国家公园体制建设带动整个保护地体系的统一、规范、高效化。

三联生活周刊：是否能这样理解：我们建设国家公园体制是为了重塑我们的保护地体系？

苏杨：这是个重要的目的，但必须强调的是，我们说“保护为主”，绝不是将国家公园体制的功能仅限于生态保护，不能把国家公园简单看作自然保护区的升级版本。很多业内人士都没有意识到的，“保护为主”的后面还有“全民公益性优先”，而全民公益包括了很多内容：爱国教育和环境教育、带动社区发展等。

美国国家公园有两个维度，一个是历史文化维度，这使它成为一个爱国主义的教育基地。另一个是科学的维度，美国国家公园是为科普和科研服务的一个基地。此外，美国的国家公园也注重对周边社区产生的经济效益。美国国家公园管理局每年都会发布一本测算其经济效益的报告。在2013年的报告中，详细说明了国家公园参观者在周边社区总共近146亿美元消费支出的具体构成，以及如何产生了14.3万个就业岗位。美国今年国家公园的预算大幅度增加到约30亿美元，这是国会批准的。你要把它狭义理解为加强保护的话，是把它的重要价值低估了。

而中国的国家公园体制，还承担了一个重任——生态文明体制的先行先试区。自中央《生态文明体制改革总体方案》提出生态文明八项基础制度以来，这些制度如何落地、绿水青山如何转化为金山银山，始终是执政者的难题。在国家公园这样的资源价值高、发展压力小、社会支持强的区域，显然更利于把八项制度配套建设起来。目前的国家公园试点区，多数在八项生态文明制度配套落地上初见端倪。比如中央确定的钱江源国家公园试点区所在地浙江省开化县，就是全国第一批取消对领导干部GDP考核的地方。武夷山国家公园试点区，则是统一、规范的生态文明试验区福建实施方案中的重点，是生态产品价值实现的先行区。

三联生活周刊：你特别强调，我们目前建立的是“国家公园体制”，而非仅仅是“国家公园”，怎么理解“体制”二字？

苏杨：挂牌子是很简单的，但任何社会公益事业要达到目标，必须以体制为基础，否则目标不可能实现的。像我们三江源国家公园试点区，国家直接行使所有权，三江源国家公园管理局未来属于中央，它是作为中央政府的派出机构的。这样的话，地方编制可以突破，资金主要由中央财政给。这就保证了它能吸纳一批人才进去，它的重要功能才能够得到实现，所以我们特别强调体制的意义。

三联生活周刊：《建立国家公园体制试点方案》由国家发改委牵头，这是出于什么考虑？

苏杨：与国家公园建设关系最密切的有三个部门：林业、住建、环保。我个人认为林业系统条件最好。林业系统的保护区、森林公园、湿地公园等则占了保护地面积的近九成，且有林权、有机构、有森林公安的队伍，所以它管理力量是最强的，客观地说，林业系统的自然保护区也是管得最好的。环保部是自然保护区的综合管理部门。住建部则管理着风景名胜区。但是，如果由这些部门来牵头设计国家公园体制会存在一个问题：全民公益的体制是很难由部门建立起来——可能出现国家利益部门化。

因此我们在进行体制设计时就必须让一个专攻体制设计的超脱的部门去做。国家发改委是综合性的体制改革部门，未来也不可能去具体管理国家公园事务，所以体制建设阶段由它来牵头做，如果要让别的部门牵头做，那就可能变成一个部门利益的划分了。

三联生活周刊：你提到过后来出台的方案与大家，特别是保护领域的人员和机构的期望有区别。首先一个建立的是体制试点区而非国家公园，我们怎么理解体制试点？

苏杨：允许你用不同的模式去尝试，保护需求的差别要体现到管理体制的差别上。例如，对人地关系的处理，保护需求就决定了不同的国家公园，其土地权属制度安排必须因地制宜。像三江源这样的地方，它的人地关系不仅是相对宽松的，而且维持原住民适当的生产生活是有利于自然保护的。原住民的游牧状态形成了一个非常好的物质上的循环。如果你要把草场用围栏围起来，或者把人都赶走，这个地方的生态质量反而会下降。世界上类似的还有很多例子，比如朱鹮习惯依赖人工稻作生存，如果禁止了传统农耕生产，反而可能灭绝。这就是日本朱鹮灭绝的重要原因之一。这就意味着我们在体制的设计上不能采取封闭管理。而东北虎豹国家公园试点区，则是另一种人地关系：需要尽量把人员清除出去，把地还给老虎，否则人和兽会直接产生很严重的冲突。三江源和东北虎豹国家公园的土地权属相关制度设计，自然有别——这都要求必须搞试点，一刀切肯定是不行的。

三联生活周刊：最后确定的9个试点区是如何选择的？

苏杨：从合理性而言，国家要考虑生态系统的类型多元化，要考虑东中西部布局，也考虑了兼顾文化遗产保护需要，所以也确定了一个以文化遗产为主体的试点区——北京八达岭。从可行性而言，也需要地方有主动性，地方没有积极性是建不成国家公园的。