公共图书馆理事会制度面临的障碍及处理措施

潘　云

(肥西县图书馆，安徽合肥　231200)



公共图书馆理事会制度面临的障碍及处理措施

潘云

(肥西县图书馆，安徽合肥231200)

公共图书馆；理事会；障碍；处理措施

文章对公共图书馆理事会制度实施中存在的问题进行分析，并提出针对性的处理措施，以期推进我国公共图书馆各项基础设施的建设和发展。

1　背景

图书馆理事会制度，具体而言是以理事会为决策载体的管理体制。很多西方国家公共图书馆建设起步较早，在理事会制度层面已经比较完善，而我国则存在滞后性。近年来，我国逐渐认识到了图书馆理事会制度建设的重要性，加快了改革的步伐。公共图书馆具有公益性特征，建立完备的理事会制度，既有助于公共图书馆各项工作的顺利开展，又有助于我国文化市场的开拓和创新。

2　我国公共图书馆理事会制度的发展情况

目前，文化建设受到了越来越多的重视，公共图书馆也开始借助理事会实现管理的变革。在广州和深圳等发达地区，公共图书馆理事会制度日趋完善。理事会构成比较复杂，政府机关、社会人士、图书馆管理层及职工等各方参与性比较强，在规程范围内都要赋予其一定的权力。以我国某公共图书馆为例，其理事会制度基本情况如表1所示。

表1　公共图书馆理事会制度内容

近年来，公共图书馆改革的不断深入，使公共图书馆秉承公益性的发展目标，构建法人治理机构，并吸纳社会人士，使他们参与到公共图书馆管理中。但是，我国公共图书馆理事会发展仍比较盲目，尚未形成既定模式，仅仅只是在形式上借助具体章程对公共图书馆理事会进行成立和约束，并未发挥实质性作用[1]。

3　我国公共图书馆理事会制度建设

3.1公共图书馆设置主体

公共图书馆的实质是由政府主办，对社会公众开放，为其提供文献信息，它满足了社会公众的知识、文化和信息诉求，在很大程度上维护了公众的文化权益，具有公益性特点。近年来，国家对公共图书馆的设置和管理主体进行了明确的界定，更注重管理过程中的产业性及竞争性，有效避免了政府在公共服务过程中的垄断性，在很大程度上保障了公共服务的质量和效率，并能够减轻政府的财政负担。建立公共图书馆理事会制度，使政府参与其中，图书馆的管理和经营更加开放，有助于吸引社会投资，应用新型的企业经营管理理念，最大限度地发挥图书馆的服务职能。

3.2公共图书馆的服务对象

公共图书馆不同于学校图书馆，其开放程度比较高，面向社会公众。其服务对象比较多，他们在利益需求和社会阶层等方面存在差异。传统的公共图书馆服务比较单一，为读者提供纸质书籍、资料、数字资源、缩微胶片等，服务内容缺乏针对性，整体服务质量普遍偏低。

目前，在理事会制度背景下，公共图书馆更加注重将社会公众作为客户，为其提供服务。公共图书馆需要为客户提供自由的阅读及选择空间，并接受顾客的反馈和评论。顾客，既包括普通读者，也包括政府及事业单位等。公共图书馆要结合自身的属性、所处地位和读者群，提供有针对性及个性化的服务，同时，也要吸引不同专业类别的人参与到公共图书馆中，使其真正实现服务过程中的专业性及差异化[2]。

3.3公共图书馆治理结构

公共图书馆的性质决定了其存在很明显的行政级别，制约了事业单位法人治理结构的实现。法人治理结构的形成取决于理事会制度的建设，如果理事会制度缺失，将直接影响公共图书馆内部管理质量及效率。目前，公共图书馆在实践中更注重对新型企业管理模式和方法进行应用。公共事务管理与企业管理差别比较大，因此，公共图书馆企业化管理会面临诸多问题，其要有选择性地对现代企业管理中的人力资源和绩效管理模式进行借鉴。

公共图书馆需要结合实际发展背景，对具体制度环境进行合理构建，服务管理人员要具备相应的权力。其法人治理结构中要强调决策层、管理层和监督层的协调性及制衡性。决策层、管理层和监督层的构成主体分别为理事会、馆长和副职、三方监督部门(政府、社会、理事会)。理事会制度是现代公共图书馆构建和发展背景下的主要内容。

4　公共图书馆理事会制度面临的障碍

4.1观念障碍

目前，很多人对公共图书馆存在认知上的偏差，他们普遍认为政府是公共图书馆的设置主体。实质上，公共图书馆的设置主体与现代企业的董事会趋同，执行决策权。建设主体、管理主体和执行主体只是代理链中的各个不同的环节，其在代理实践中，存在权限上的差异，其代理权力需要在董事会范畴内执行，而政府代表的是社会公众的利益。民众普遍认为，作为公益机构的公共图书馆归政府所有，其实它是属于普通群众的。在公共图书馆实践中，政府只是作为人民群众的代理而存在，人民是公共图书馆的设置主体，政府只是参与到公共图书馆的建设中，对相关性职能进行执行[3]。

4.2政策障碍

我国主要以行政方式对公共图书馆进行管理。公共图书馆各项工作的执行都以政府推行的具体规章制度为参考和依据。当前，我国公共图书馆存在立法层面的缺失，这严重制约了图书馆理事会制度的正常实践和运行。例如：在公共图书馆中进行行政管理，会使图书馆的具体资金应用、规划和决策等受到诸多限制。只有依托于政府的支持，才能够保障公共图书馆各项活动的顺利进行，反之，则很容易使公共图书馆在日常服务中丧失其本质效力，并限制其各项体制的正常运行。

公共图书馆在实践和发展中，受到了太多行政限制，且立法执行力度不足。虽然公共图书馆在管理过程中提出了很多有用的设计规划方案，但是其并不能够弥补法律和行政层面的缺失，从根本意义上制约了公共图书馆理事会制度的实现。加之，目前理事会推行的相关配套文件衔接度差，限制了公共图书馆理事会制度的发展[4]。

4.3立法障碍

以美国波士顿为例，该地区公共图书馆理事会制度比较完善，其在实权市长制下进行理事会管理。市长执行公共图书馆理事会成员的选拔工作，并直接参与到公共图书馆各项工作管理中，与理事会成员构建良好的沟通互动关系，充分体现政府对公共图书馆的重视，为公共图书馆开辟了广阔的发展空间。但是，我国很多公共图书馆都是依托于地区性文化主管部门进行监管，理事会受到主管文化部门的限制。地方政府更没有认识到公共图书馆的社会地位和职能，使其在实践中存在很多问题。相关职能部门可以尝试通过理事会制度，在政府和公共图书馆之间建立良好的沟通互动关系，真正实现公共图书馆职能的最大化，为民众提供高层次的服务。

我国尚未将图书馆立法上升到国家高度，法律法规主要以图书馆的内部制度为主，并未涉及公共图书馆的具体管理运营方式，更没有对公共图书馆理事会制度进行明确界定。在广州、深圳等部分地区，虽然公共图书馆理事会制度比较发达，但是也仅限于制度和条款层面，并未形成具体性和针对性的规范。目前，我国公共图书馆理事会制度仍然缺乏法律依据。

5　公共图书馆理事会制度处理措施

政府和相关职能部门要认识到我国公共图书馆理事会制度建设中面临的障碍，以具体地区为背景，提出针对性的解决措施，为人民群众提供完善全面的文化服务，并充分体现其公益性特征。

5.1更新传统管理观念，明确界定理事会制度

政府在公共图书馆设置中具有主体性作用，但并不具备图书馆服务特权，要对政府和理事会进行明确界定。理事会的本质是非部门的公共实体，它不属于政府，却受到政府的制约，介于政府和公共图书馆之间，具备准自主管理权。政府对公共图书馆理事会进行引导，并对其进行经费约束和行为监督，但是不会对公共图书馆理事会决策进行直接干预，其在决策层面比较自主和独立。理事会也要将具体的工作流程上报给政府，接受政府的监督。

理事会在公共图书馆中的作用非常重要，既能够对当前图书馆治理结构进行升级，也能够对政府职能进行拓展和补充，实现用户服务的多样性。治理过程中，政府要对图书馆理事会制度进行完善，避免对政府的过于依赖[5]。

5.2重视立法，完善理事会制度

实现我国公共图书馆理事会制度的构建和完善，需要先进行小范围的试点改革，然后进行大范围的推广，实现经济与政治改革的同步。公共图书馆理事会制度的完善和改革，需要国家和政府的参与，并以具体的政策和立法为依托，要从文化层面、事业单位改革和政策方面对公共图书馆理事会制度和政策进行明确界定。

自党的十八大以来，我国很重视文化建设。公共图书馆作为公益文化的载体，需要对法人管理体制进行改善，实现市场文化的繁荣和发展。图书馆理事会制度是国家文化发展战略中的主要内容。以深圳地区为例，早在20世纪初期，深圳市政府已经将该地区各类图书馆的决策权交由理事会，并委托其对事业单位的发展规划进行引导，同时，也对公共图书馆理事会的义务、权力和职能等进行了明确的规定。深圳作为我国首次公共图书馆改革中的试点城市，为我国图书馆理事会制度的构建和实施提供了基础性保障。

5.3结合地区发展背景，进行试点探索

近年来，我国公共图书馆理事会制度已经不再局限于发达地区，有助于从根本上对公共图书馆理事会制度进行变革。

2012年，广州图书馆理事会成立，由政府部门人员担任理事长。理事会决策、管理和监督工作等相互分离，又相互制衡。广州图书馆理事会在传统公共图书馆服务层面进行了创新，也真正尝试将法人治理应用到公共图书馆管理实践中，使广州图书馆不仅拥有良好的馆舍条件，且在立法和配套设施层面也有所完善，革新了传统的图书馆管理模式，要求所有理事共同努力，实现广州公共图书馆管理的创新。

2015年，浙江宁波公共图书馆理事会成立，推行法人治理。图书馆决策和监督机构包括13名理事，举办单位委派1名，图书馆2名，其余10名社会代表理事面向社会公开招募。理事会行使章程修正案拟定、基本管理制度审定和各项计划审核以及任命工作等。

图书馆理事会制度在我国并没有很长的发展历史。以城市公共图书馆系统为例，理事会制度仍然比较薄弱，该制度涉及面仍然比较小，与国外公共图书馆理事会制度存在法人治理结构层面的差异。以广州为代表的南方发达地区，在理事会制度管理方面已具备相应的实践经验，而其他地区并未做出过多尝试。当前，我国公共图书馆理事会制度处于探索阶段，并未形成完善的体制及规章制度。各地方政府和相关部门要结合该地区公共图书馆的具体发展情况，进行制度层面的创新和改革，为理事会制度提供广阔的应用空间[6]。

[1]张毅.在我国实施图书馆理事会制度的必要性分析及其策略研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2014.

[2]冯佳.国外公共图书馆理事会制度及启示：以美国波士顿公共图书馆理事会制度为例[J].图书馆建设，2010(6)：93-97.

[3]张岩.我国公共图书馆理事会制度建设面临的几个难点问题[J].国家图书馆学刊，2014(3)：29-33.

[4]李进，齐淑珍.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设[J].图书馆建设，2014(5)：31-33，30.

[5]杨昕昕.我国公共图书馆理事会制度有关问题研究[D].昆明：云南大学，2015.

[6]陈炳雄.我国实施图书馆理事会制度的障碍及解决思路[A].广东省民俗文化研究会.2015年4月民俗非遗研讨会论文集[C].广东省民俗文化研究会，2015.

(编校：崔萌)

2016-09-15

潘云(1963—)，肥西县图书馆馆员。

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1003-1588(2016)10-0031-03